新美国安全中心： 改进美国国防部内部的联合作战概念发展

报告总结

近四十年来，美国国防部（DoD）首次制定了旨在对抗先进军事对手--特别是中国和俄罗斯--的联合作战概念。上一次这样的努力发生在20世纪70年代末和80年代初的冷战高峰期，以应对苏联在欧洲中央战线的常规优势所带来的战略和行动挑战。现在，正如2018年国防战略（NDS）所强调的，联合部队必须 "优先考虑备战"，这包括为军事优势制定 "创新作战概念"。由于作战概念从根本上说是指导未来部队设计和未来战争的愿景，联合部队首先必须回答它打算如何打未来战争的问题，然后再试图回答它需要用什么打仗的问题。

然而，如果国防部要转向 "联合概念驱动的、洞察威胁的能力发展"，它面临着相当大的挑战，因为它的联合概念发展和实验过程从根本上说是破裂的。 虽然后冷战时代见证了发展联合作战概念的反复努力，但该过程未能产生创新的作战方法来指导未来的部队和能力发展。相反，这个过程产生的概念似乎是故意不推动重大变革的。这些概念并不是真正的 "联合"，而是由现有的服务概念组成的最低标准的组合，以服务的优先权为前提。任何能够通过发展过程的创新的联合概念都是如此的淡化和模糊，以至于它们不能引起变化（从而威胁到关键利益相关者的利益）。在这种环境下，单个服务概念胜过联合概念，并驱动投资优先权。

然而，作战概念和关键投资必须是联合的，因为各军种在作战层面已经变得越来越相互依赖。此外，目前的战争演习和分析表明，这种作战上的相互依赖将是未来与中国或俄罗斯等能力强大的同行对手发生冲突的一个关键方面--是作为一种优势还是一种弱点，还有待观察。我们可以预期，一个先进的、适应性强的对手会寻找美军的任何差距和缝隙，并利用这些差距和缝隙来发挥其优势。在这方面，目前的联合部队还不够 "联合"，无法与一个已经发展出对抗美国关键的、长期的作战优势（如空中、海上和信息优势）的对手进行高端战争。正如本文所讨论的，在与同行对手的冲突中成功发动战争的规模和强度将需要全新的作战方式，这反过来又需要一种强制功能，将单个服务能力整合到实际的 "联合 "战斗力中。最近发展以威胁为重点的联合作战概念--如果成功的话--代表了这种结果实际发生的最佳机会。

本文简要讨论了国防部过去在发展联合概念方面的三种尝试，包括空地战、空海战和最近的努力--先进能力和威慑小组（ACDP）。本报告利用这些例子来展示克服孤立和狭隘的军种主导的努力所面临的挑战，并说明建立以军种为中心的概念并给它们披上联合的外衣的弊端。这些案例强调了联合概念发展过程中持续存在的病症是如何使冷战后的联合概念在鼓励作战创新或推动服务投资优先事项的变化方面毫无用处。

正在进行的开发新的联合作战概念工作为国防部提供了一个早该提供的机会，将其概念开发集中在具体的威胁和相应的作战目标上。目前的努力是几十年来国防部第一次围绕应对具体的威胁来组织概念开发，而不是支持联合部队对模糊或未定义的对手群体进行作战的理想化概念。然而，如果不对被广泛认为是没有促进思想竞争的共识过程做出重大改变，国防部就有可能重复它过去所犯的概念发展错误。此外，新的联合概念必须通过实验活动进行严格的测试和完善，以验证其对未来部队设计的可行性。目前还缺少实验这一块。

联合参谋部正在努力重建其联合概念开发能力，因为多年来它既没有优先考虑这项工作，也没有为其提供足够的资源。产生真正的新的作战方式，并有可能改变未来的部队设计，将需要国防部长办公室（OSD）、参谋长联席会议主席和副主席（CJCS和VCJCS）的持续关注，以通过该系统推动新的联合概念。国防部的高级领导层必须克服每个军种推动共识产品的倾向，这些产品更多的是为了保护现有的优先事项和长期的特权，而不是产生创造性的想法。

该文件提出了以下建议，以改进联合概念开发过程：

• 将联合概念开发的重点放在未来作战环境中的优先挑战上。
• 赋予作战指挥部推动联合概念发展的权力。
• 探讨未来战争的其他设想，并通过广泛的战争演习和实验来验证联合概念，而不是通过共识。
• 扩大实地和舰队演习中的实验。
• 通过培养一种 "红色思维 "的部门文化来加大思想碰撞。
• 促进概念开发者和技术专家之间更紧密的结合。
• 建立一个集中的、高水平的概念和能力发展组织。

修正流程是开发有用的联合作战概念的关键的第一步，但国防部还必须确保联合概念开发从正确的角度出发，专注于正确的问题集，同时保持前瞻性。迄今为止，国防部对中国和俄罗斯的思考集中在保持或恢复联合部队在冷战后 "单极时刻 "所拥有的作战优势水平上。然后，联合参谋部提出的概念，如 "联合愿景：2010"，是以 "信息优势 "的假设为前提的，这将有助于实现 "全谱系主导地位 "的既定目标。国防部的概念和能力发展应该侧重于为中国和俄罗斯创造作战困境，而不是追逐其现有业务方式的微不足道的边际回报。

很明显，国防部仍然被其传统的作战方式所束缚。参谋长联席会议副主席约翰-海滕将军说，在2020年底一系列兵棋推演的测试中，根据美军过去30年的运作方式制定新的联合作战概念的初步努力证明是完全失败的。

制定新的联合作战概念的最初严重地依赖传统的作战方式，尽管它打算对抗新的对手和新的作战挑战，这暴露了一个仓促的“产品”。一个成功的、以威胁为重点的作战概念需要全面深入的分析--既要分析对手的能力和概念，也要分析联合部队在所设想的时间段内的能力和概念，并在深入研究概念的形成和完善之前需要时间来综合各种投入。以前的联合概念开发的趋势是优先形成“产品”和达成共识，而不是更平凡但必要的深度分析工作，这对目前的努力来说不是好兆头。

自《国家发展战略》要求提出新的作战概念以来，已经过去了三年多。国防部需要全新的作战方式。如果美国军队继续按照今天的方式运作，就不可能保持对同行对手的竞争力。如果这个过程陷入官方机构的争论，或者在努力达成军种共识的过程中只产生微小的变化，那将是一个不折不扣的悲剧。

最后，对作战挑战提出的概念性解决方案，无论多么合理，只有得到最高级别的文职和军警领导人的认可和授权，才能推动计划的改变。虽然该部门在冷战后的记录并不完全令人放心，但发展新的联合作战概念背后的政治和官方动力是相当大的，而且中国和俄罗斯构成的战略和行动挑战比来自伊朗、朝鲜或恐怖组织的挑战要紧迫和严重得多。如果国防部能够正确对待这一进程，并专注于为中国和俄罗斯创造困境，那么在联合部队的转型方面的积极影响可能是深远的。

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