美国国防部《国防工业战略》

强大而有韧性的工业基础是军事优势的持久基础。美国在继续生产世界上能力最强的武器系统的同时，注重以速度和规模生产这些能力，以最大限度地发挥其优势。

因此，美国2022 年《国防战略》（NDS）将加强工业基础列为优先事项，以 "确保生产和维持所需的各种能力，使美国、盟国和伙伴部队具有竞争优势"。这样做的基础是近几十年来的经验教训和全球国际经济秩序的持久优势，这已被证明是美国和盟国的一大优势。

在过去的一个世纪里，美国的工业实力在第二次世界大战中压倒了轴心国，并在冷战期间极大地威慑了苏联。在随后的 "和平红利 "和 "采购假期 "中，美国大幅削减了军事力量结构、武器生产以及相应的弹药和材料储备。最值得注意的是，在国防部长于 1993 年与主要承包商及其供应商举行了被称为 "最后晚餐 "的会议之后，传统的国防工业基地（DIB）得到了巩固。

值得注意的是，在冷战后这一时期，美国许多行业的整体生产能力都出现了更大范围的收缩。商业制造业和相关供应链向海外转移，包括与军事需求相关的材料和零部件。

近年来发生的事件极大地暴露了国内制造业和国际供应链的严重不足。COVID-19 危机表明，美国在许多对现代生活至关重要的产品和材料方面几乎完全依赖于其他国家。在危机爆发的头几个月，美国就需要动用《国防生产法》等长期动员权限，以防止医疗设备和其他关键物品出现预期的短缺。

2022 年，俄罗斯联邦全面入侵乌克兰，次年哈马斯又对以色列发动袭击，这揭示了一系列不同的工业需求和相应风险。美国国防工业被要求大量增产军事装备，尤其是弹药--从第一次世界大战以来陆军的主打产品155毫米军用炮弹到最尖端的导弹防御系统。

《国防工业战略》（NDIS）是美国国防部制定的首个此类战略，它提供了一条在近期进展基础上再接再厉的道路，同时弥补了尚存的差距和潜在的不足。该国防工业战略认识到，美国的经济安全和国家安全是相辅相成的，归根结底，国家的军事实力在一定程度上取决于整体经济实力。

这份全面的 NDIS 旨在回答以下问题：在地缘政治、经济和技术紧张的竞争环境下，如何确定国防需求的优先次序并优化国防需求？通常要在成本、速度和规模之间做出权衡。然而，自 "最后的晚餐 "以来所汲取的教训以及当前严峻威胁所凸显的问题都表明，国防部需要积极发展创新的下一代能力，同时继续大量升级和生产部队中已有的常规武器系统。

因此，美国防部力求更好地适应竞争格局的变化。必须优化动态生产和能力。除了传统的国防工业基地外，还将加快发展一个更加多样化、充满活力和弹性的现代国防工业生态系统。

迄今为止，联邦政府已经颁布了指导 NDIS 的工业政策。这包括行政部门的一系列政策行动。例如，第 13806 号行政命令（EO）呼吁制定政策，以促进充满活力的国内制造中心、充满活力的国防工业基地和富有弹性的国内供应链。最近，第 14017 号行政命令呼吁采取行动加强美国的供应链。此外，第 14028 号行政命令强调私营部门需要认识到并不断适应不断演变的网络威胁，以确保产品的制造和有效运行，同时确保关键信息和技术得到保护。

在国际资本和贸易领域，第 14083 号行政命令详细阐述并扩展了美国外国投资委员会（CFIUS）在审查交易的国家安全风险时所考虑的现有因素清单。作为对美国外国投资委员会这一改革的补充，第 14105 号行政命令对美国资本投资于某些受关注国家内的某些实体的对外投资进行了规范，它提供了一个限制美国对敌对国防经济体投资的机制，限制了这些敌对国家与美国国防投资局竞争的能力。

国防部已采取行动支持这些行政命令。自 2021 年 2 月发布以供应链为重点的行政命令（第 14017 号行政命令）以来，国防部已利用《国防生产法》承付了超过 8.93 亿美元的资金，用于五个关键领域（动能、微电子、储能和电池、战略和关键材料以及铸件和锻件）的投资。国防部将通过前瞻性举措应对技术挑战，如旨在保持国防部脆弱供应商和能力健康发展的工业基础分析和维持（IBAS）计划。

此外，国防部还实施了制造技术计划（ManTech），这是国防部的一个投资组合，旨在开发先进的制造工艺、技术和设备，以开发、生产和维持武器系统。增加对人工智能驱动的预测能力的投资将有助于国防部完成这些技术挑战。

在这一首创战略的指导下，国防部将发展更具弹性和创新性的供应链，投资于中小型企业，并在私营部门和政府拥有的有机工业基地（OIB）中加强和发展美国的创新和制造生态系统。DPA、IBAS、ManTech、AM Forward 和类似的努力将加强和扩大美国的创新能力，并以一定的速度和规模生产作战能力，这将有助于保证在任何冲突中作战和取胜的能力。

20 世纪的政策支持狭隘的国防工业基础，利用国防部作为垄断力量的优势，并提倡在成本、速度和规模之间进行非此即彼的权衡。需要建立一个现代化的工业生态系统，其中既包括传统的国防承包商--国防工业局的主要承包商和提供设备与服务的次级国防承包商，也包括创新的新技术开发商、学术界、研究实验室、技术中心、卓越制造中心、服务提供商、政府所有、承包商运营的（GOCO）设施以及资金流，特别是私募股权和风险资本。在建设现代化工业生态系统的过程中，始终关注私营企业的运营环境，并寻求与他们合作，共同应对变革和现代化过程中可能出现的不利影响。

为了使工业基础能够满足当前的战略需要，美国国防部力图催化一代又一代的变革，而不是渐进式的变革。传统国防工业基础（包括商业和有机）的萎缩是一个长达一代人的过程，而国防工业基础的现代化还需要另一代人的努力。国防部无法单独应对当前的挑战。国防生产和服务是一个庞大、多样化的全球生态系统的一部分，该生态系统借鉴了技术和制造部门的经验。

因此，要建立一个更强大、更现代化的国防工业生态系统，需要美国政府上下共同努力，创造法律和政策条件，允许新的企业进入国防生产和服务领域。必须吸引各种类型的企业加入：大型企业、小型企业、国内企业、国外企业，以及以前与国防部或国防生产没有任何关系的企业。这就需要重振旗鼓，发展新的对话和关系。国防部必须考虑政府政策和决策对工业界的影响，正如其追随者必须认识到他们在保卫国家方面的关键作用，并考虑他们的商业行为对国家安全的影响。

1.1 战略框架

1.1.1 优先事项

美国《国家国防战略》表明，必须通过一个有弹性的国防生态系统来建立持久的工业优势，包括为盟国和合作伙伴提供关键能力支持，以加强综合威慑力。

其中一些只是反映了总需求。从 1985 年到 2021 年，即使在阿富汗和伊拉克冲突期间，国防部预算占美国国内生产总值的比例也从 5.8% 降至 3.2%，以国防为导向的公司也相应缩减，相关劳动力减少了近三分之二。要通过一个有弹性的国防工业生态系统建立持久优势，国防部就必须在成本受限的环境中优化动态生产和国家所需的能力。

NDIS 列出了四个长期优先事项，作为工业行动和资源优先排序的指路明灯，以支持发展一个支持国家国防的现代工业生态系统。总体目标是使工业生态系统充满活力、反应迅速、技术先进、具有复原力，并对对手形成威慑。

NDIS 谋求在四个关键领域实现这一目标：

• 弹性供应链
• 劳动力准备
• 灵活采购
• 经济威慑

1.1.2 挑战

要实现优先事项，有赖于国家安全和国防工业的众多利益相关者--行政部门和机构、政府拥有的设施、传统国防承包商、非传统公司以及全球盟友和合作伙伴--在克服复杂的已知和未知的技术、制造和后勤挑战方面进行有效合作。为了实现这些 21 世纪的工业优先事项，国防部需要应对系统性挑战：

• 多用途技术利用不足：目前，美国防部对最初为非军事目的开发的创新和先进技术利用不足，而这些技术可以快速、低成本地应用于军事用途。
• 劳动力不足：劳动力市场缺乏所需的技术工人，无法满足国防生产需求，同时推动各级创新。随着婴儿潮一代的退休，以及年轻一代对制造和工程职业的兴趣减弱，这一缺口正在加剧。
• 国内生产不足不确定的国防部资金、美国制造业普遍存在的以成本为导向的长期离岸外包，以及对制造流程现代化或保持过剩产能的抑制，导致国防部过度依赖单一或敌对的国外资源来获取关键材料和生产能力。
• 非竞争性做法： 后冷战时代的不公平贸易行为，特别是对手所采用的非竞争性政策（如不公平补贴、支配性收购、隐藏所有权、关键技术转让、藐视贸易协定），损害了美国和盟国的国防相关产业。
• 准备时间长，准备不充分： 传统的国防工业中的许多部门尚未采用先进的制造技术，因为它们正在努力为所需的资本投资开发商业案例。这直接影响了国防部缩短制造周期、降低生命周期成本和提高战备状态的能力。
• 次级供应商的脆弱性：次级供应商有时利润微薄，容易受到周期性需求和国防预算变动的影响。这影响了次一级供应商继续留在国防市场的能力，并可能对国防工业能力和生产周期造成巨大的下游影响。
• 缺乏市场份额、过度定制和过时：在大多数工业市场中，国防部都不是一个大的参与者。国防部的低采购量模式、较长的现代化间隔期，以及通常不必要的过度定制设计规格，这些因素加在一起使国防部成为一个缺乏吸引力的客户，尤其是对小型企业而言。
• 采购的不稳定性： 一些因素，包括不断变化的优先事项、计划取消、合规负担、资金挑战和技术过时，都使传统的国防工业公司在短期、稳态的国防需求预测之外不愿意保持生产能力。
• 资金的不确定性和限制：预算的不确定性、财政年度支出的限制以及政治因素对国防部加强传统的国防预算能力以提供额外的生产能力、实现现代化以及及时补充库存的能力产生了不利影响。拨款缺口加剧了这些挑战，增加了预算的不确定性，阻碍了行动规划和协调，削弱了士气，打击了盟友和合作伙伴对美国的信心。持续性决议进一步加剧了资金方面的挑战：它们禁止合同或项目的新启动，扰乱招募、保留和人员调动，并严重影响军事准备。
• 对国际盟友和合作伙伴需求的了解有限：在寻求改善向国际合作伙伴交付军事能力的规划并稳定关键供应链的同时，必须提高合作伙伴需求的可见度--着眼于作战使用率--并加快国防部的合同签订时间表，以便在全球市场上获得最大的影响力。

1.1.3 方法

本《国防工业战略》的目的是推动工业生态系统的发展，为美国提供超越对手的持续竞争优势。本战略概述了现代化的 21 世纪国防工业生态系统通过组织、建立和构建军事能力的基本要素，为实现综合威慑这一国防战略目标做出贡献的原因。在建设这些基础要素的过程中，美国向国际盟友和伙伴发出了保证的信息，也向对手发出了警告的信息。

在战略框架的基础上，《国防信息系统》概述了四个优先事项，这些优先事项将推动建立现代化国防工业生态系统所需的变革。四个优先事项中的每一个都有相关的长期行动，这些行动将在建立这一生态系统的过程中促进灵活性和动态能力。本战略将介绍这些优先事项和行动，以及如果不采取行动所带来的风险。