《多国背景下的军事创新与能力发展：多国合作的成本与收益》（译文）2022.11最新论文【（空军）DIACC官方期刊精选论文】

军事能力发展是一个高度复杂的过程，当能力发展发生在多国背景下时，其复杂性会大大增加。世界各地的军队已经进行了创新，以管理这些复杂的问题，并开发了几种模式来处理这些问题。每种模式都提供了不同的解决方案，具有不同的成本和效益，但总是有一个权衡。最相关的权衡是协调和政治成本与经济和军事利益之间的权衡。本文讨论了军队创新的多国能力发展模式，其成本和收益，以及军队如何处理这些成本。

战略背景

能力发展不仅是为了采购武器系统。它也是关于确保一个国防组织拥有所有 "在一套特定的性能标准和环境条件下完成任务或产生效果的必要条件"（Taliaferro等人，2019，第5页）。因此，除了采购设备外，还必须指派人员进行工作和培训，需要建立组织以提供围绕设备和人员的框架，必须建立适当的设施和基础设施，需要确保与盟友的互操作性，还必须制定概念和理论框架以提供指导。因此，正如图3.1中的模型所示，军事能力的发展是一项非常复杂的任务，往往涉及数百甚至数千名来自不同背景和机构要素的人员来产生。

图 3.1：发展防线（改编自英国国防部，2007 年）

军队与盟友和伙伴合作以实现高端能力的压力越来越大，因为他们往往缺乏适当的财政资源或具体的专业知识，而这些资源和专业知识可能是自己实现这些能力所必需的。这种压力并不是一个新的现象，迈克尔-亚历山大和蒂莫西（2001）在二十年前就已经指出，"国防政策的算术 "促使军队增加多国能力发展。这种算术表明，军队的成本增长速度远远超过其预算。例如，军队的人员和运行成本的增长速度远远超过平均通货膨胀率，而武器系统的成本随着每一代产品的问世而急剧增加。由于这些原因，军方往往选择多国项目，希望合作能帮助克服这些困难。

然而，通过多国合作管理财政和军事方面的不足，会不成比例地增加项目的复杂性。更高的复杂性背后的原因是，来自不同国家的国防组织具有不同的组织文化、目标、结构和流程，必须在多国项目中合作。不足为奇的是，这种较高的复杂性会给军事和政治领导人带来问题，而这些问题是他们在完全依赖国家国防项目时不会遇到的。例如，更多的复杂性增加了协调成本。因此，与国家能力发展项目相比，多国各方必须投入更多的时间和精力来协调他们的追求。这往往导致成本超支和延误（Hartley, 2019, pp.244-250）。此外，还有一些政治成本，往往来自于依赖性的增加。例如，当国家或组织的利益出现重大分歧时，一个或多个国家可能会施加警告和限制，甚至放弃整个项目，使多国项目不可行。尽管有这些困难，军方还是进行了创新，使多国能力发展项目发挥作用，但不同的方法提出了不同的成本和效益方案，供决策者考虑。

跨国能力发展创新

正如Jan Fagerberg所指出的，发明和创新之间存在着重大的区别。'发明是一个新产品或工艺的想法的首次出现。创新是想法的第一次商业化'（Fagerberg，2018：6）。相应地，创新往往'只'意味着一个组织将一个已经存在的想法应用于一个问题、过程、产品等，而这个想法之前从未在该特定环境中应用。这听起来可能相对容易，但创新是困难的，军事组织可能会在实施新想法时遇到困难。2018年，由谷歌前首席执行官埃里克-施密特领导的美国国防创新委员会强调，五角大楼 "没有创新问题；它有一个创新采用问题"（塔克，2018）。军队对新想法持谨慎态度，因为他们必须应对战场上和战略环境中的巨大不确定性。因此，军队更喜欢稳定，并通过严格的等级结构和标准操作程序（SOP）从不确定性中创造确定性。军队的这些特点产生了稳定性和稳健性，这有助于缓解不确定性，但也可能成为抵制变革和创新的来源（Hasselbladh and Ydén, 2019）。这并不是说军队不能改变和改进（Roberts，2020），但重大的变化和创新大多是逐步发生的（Uttley等人，2019），快速的变化发生在特殊情况下（Nemeth和Dew，2020）。

• 军队对新想法持谨慎态度，因为他们必须应对战场上和战略环境中的巨大不确定性。因此，军队更喜欢稳定，并通过严格的等级结构和标准操作程序（SOP）从不确定性中创造确定性。

关于多国能力发展的创新也是如此。例如，创建一个多国的欧洲空运司令部（EATC）的想法诞生于20世纪90年代末（欧盟，1999年），但EATC在2010年才成立，需要再过五年才能实现其目前的形式和能力。EATC没有自己的飞机--其指挥下的机队以国家空军基地为基地，由国家空军运营--但它协调七个欧洲国家的国家空运和加油能力，并对参与国之间共享的150架飞机的集合机队拥有运营控制权，以提高有效性和效率（EATC, 2022）。

• EATC "仅仅"集中了现有的国家能力，在一个多国框架内产生规模经济和更高的效率。这里实施的创新是将现有的规划、任务分配和控制航空资产的国家解决方案应用和修改为多国结构。

创新往往与新技术联系在一起，但正如EATC的例子所表明的，情况并不一定如此。EATC "只是 "集中了现有的国家能力，在一个多国框架内产生规模经济和更高的效率。这里实施的创新是将现有的规划、任务分配和控制航空资产的国家解决方案应用和修改为多国结构。创新文献显示，除了技术创新，国防组织可以在组织、后勤、流程或工作模式层面实施创新（Kahn，2018）。与此相呼应，多国军事能力发展中最相关的创新往往不是技术创新，而是与流程和组织创新有关。这种创新试图管理极端的复杂性，解决大规模协调的需要，是多国军事项目的固有特点。

有可能区分四种类型的多国能力发展模式：能力汇集、能力共享、角色和任务共享以及通过收购汇集（Csiki和Nemeth，2012）。在汇集能力的情况下，国家拥有的能力被整合到一个多国结构中，就像前面提到的EATC的例子。能力共享是指武装部队在多国环境中提供部分能力，但国家在合作期间保留对其能力的控制权，部队不被整合到多国结构中。传统上，这些类型的多国项目包括培训和教育方面的合作，提高军队之间的互操作性，多国维修项目，以及概念和理论的发展。角色和任务分担是指国家不拥有特定的能力，但在多国合作项目下相互提供支持以弥补能力差距。例如，在欧洲，盟国在波罗的海国家、斯洛文尼亚和冰岛上空执行空中警戒任务，因为这些小国没有能力独立采购和维护此类任务的能力。作为交换，这些国家发展了利基作战能力，使其盟友在其他领域受益（Christiansson，2013）。英国皇家空军也在爱尔兰飞行情报区履行空中警务职责，以保护爱尔兰和英国（Allison, 2022）。

通过采购进行集合有两个子类别：联合采购和合作开发。当几支武装部队决定共同采购、维护和操作一种能力时，就会发生联合采购。他们对这种能力没有国家控制权，而是通过一套不同的安排来使用它。例如，16个北约成员国共同运营一支由14架波音E-3A机载预警和控制系统（AWACS）组成的机队，基地位于德国的盖伦基兴。这些飞机 "为联盟[北约]提供空中监视、指挥和控制、战斗空间管理和通信 "能力（北约，2022a）。在战略空运能力（SAC）的框架下，十几个北约国家已经采购并维护了一支由三架C-17环球霸王III运输机组成的机队，在匈牙利的帕帕空军基地运营（NSPA, 2022）。15个北约盟国还获得了盟国地面监视（AGS）能力，其中包括5架北约RQ-4D "凤凰"（改良的全球鹰）遥控飞机（RPA）和地面指挥和控制（C2）站，为盟国提供情报、监视和侦察（ISR）（北约，2022b）。

合作开发是指两个或多个国家共同开发和生产一种资产。这可以采取不同的形式。例如，在F-35战斗机的案例中，美国是主要的开发商和客户，而另外8个有贡献的伙伴国参与了该项目。然而，在欧洲，公正的回报原则经常被使用，例如共同开发欧洲战斗机和A400M运输机的情况。公正回报原则确保参与国按比例产生与他们的贡献相同的项目份额。正如Andrew Moravcsik所指出的，"公正的回报就像一个卡特尔，参与者在他们之间划分市场份额"（Moravcsik, 1990, p.74）。这很少是一个有效的解决方案，因为需要大量的协调和谈判来按比例分配不同的工作阶段，而且不能保证那些国家获得具有最专业的生产任务。

跨国能力发展的成本和收益

军队和国防工业已经进行了重大创新，产生了多样化的多国能力发展模式，但这些模式呈现出不同的成本和收益。多国防务合作通常发生在某些因素一致的情况下（Nemeth，2022）。其中，伙伴们通常会在多国环境中转向彼此发展防务能力，因为他们缺乏必要的财政资源或专业知识来实现其能力目标。因此，各国在多国合作中寻找他们个人缺乏的东西，他们希望与合作伙伴一起，他们将有足够的资源和专业知识来发展所需的能力。然而，正如Bastian Giegerich所强调的，"合作的成本和收益之间存在着复杂的关系"，因为 "某种方法越是有可能创造巨大的收益，就越有可能在其他领域创造巨大的成本"（Giegerich, 2010, pp.89-90）。

例如，一个多国能力发展项目很可能会使参与国受益，因为这些国家整合资源，为军事能力创造产出，否则就不可能单独实现。同时，如果将成本汇总到一起，包括协调和政治成本，那么能力发展项目对单个国家来说不一定能证明成本较低。成本可能以非财务形式支付，如放弃某些方面的国家自主权，容忍对合作伙伴供应链的更高依赖性，以及接受因广泛的协调要求和合作伙伴对共同开发的内容进行谈判而导致的计划延误。

此外，某些能力发展模式并不提供新的能力。尽管能力的汇集、能力的共享、角色和任务的分担可能使现有的能力更具成本效益，甚至使它们在操作上更加有效，但它们并不自动等同于缓解能力的不足（Biscop和Coelmont，2011年，第2页）。相比之下，通过收购进行的两种集合通常会产生重要的新能力，但也会与合作伙伴建立大量的相互依赖关系。

表 3.1：跨国能力发展模式的收益和成本

表3.1显示了关于不同类型的多国能力发展模式的某些成本和收益之间的关系。'经济效益'显示了与参与国追求国家解决方案相比的积极财政影响。'军事利益'表示多国项目所带来的军事能力收益水平，而'协调成本'则反映了为使合作有效而必须进行的谈判和协调的强度。最后，"政治成本 "指的是军事和政治领导人必须接受的风险，即考虑到扩大对合作伙伴的依赖和依靠而放弃的国家自主权。

共享能力的成本最低，收益也最低，因为为多国培训和提高互操作性做出贡献会产生价值，而且是必要的，但本身并不提供新的能力。然而，由于在这种模式下国家能力很少被纳入多国结构，政治和协调成本仍然很低。联合采购提供了最高的经济和军事利益，因为如果没有这种选择，许多国家可能无法独立承担集体采购和维护的能力。然而，联合采购的协调和政治成本很高。角色和任务共享在北约盟国中比较常见，但在其他地区，这往往是一个例外，因为它需要合作伙伴之间有非常高的信任度。在这些情况下，国家可能完全依赖盟友和伙伴的军事能力，这就带来了高昂的政治成本，以换取他们产生的经济和军事利益。

总的来说，能力的汇集和共同发展提供了最有利的回报。尽管在能力汇集的情况下，经济和军事利益不大，但它们提供了更高的效率，政治成本也相对较低。国家通常保留在某些情况下从这些安排中撤出其能力贡献的战略选择，这通常被认为是一种不太敏感的政治承诺。然而，这里的协调成本往往很高，因为军方必须弄清楚他们如何能够有效和高效地与多国汇集的能力合作。

确定共同开发的好处则更为复杂。在这种情况下，替代方案是采购和维护商业现成解决方案（COTS）的能力。这里的军事利益是适度的，但经济利益可能包括由于多国项目往往提供的规模经济而产生的节约。在国内保持或发展国家生产能力和专业知识，也会对更广泛的经济产生重大影响（Hartley，2019）。然而，协调成本往往非常高，特别是如果以公正的回报等原则为模型。在这种多国合作中发现的政治成本和相互依赖性是适度的。通常情况下，国家拥有但共同开发的能力的维护和运作效率很少受到威胁，但参与国的不结盟出口管制政策可能会给共同开发的技术的出口带来问题。

协调处理和政治成本

军事能力发展是一个高度复杂的过程，当它发生在多国背景下时，其复杂性会大大增加。世界各地的军队已经利用创新来管理这些复杂性，并开发了各种模式来管理它们。每种模式都提供了不同的解决方案，呈现出不同的成本和效益，但总是有内在的权衡。最相关的权衡往往出现在协调和政治成本与经济和军事利益之间。 从过去的合作经验中可以得出三个关键的教训，以最佳方式管理这些成本。首先，确定其国家安全目标与高度信任的伙伴相一致的国家可以限制军事合作的政治成本和必然带来的相互依赖。因此，当这种情况发生时，国家往往会在彼此之间发起更多的防御合作（Nemeth, 2022）。这可以大大降低政治成本，但并不能保证成功。第二，在技术层面，"然而，最具破坏性的问题似乎是无法协调要求和时间尺度"（Giegerich, 2010, p.95）。因此，互操作性、标准化和需求的协调必须从一开始就被定位在多国能力发展项目的最前沿。

正如Bastian Giegerich所强调的，如果武装部队选择采购或生成多国能力项目的国家版本，那么 "以后也几乎不可能提高效率，因为不同的国家版本可能需要单独的培训和服务流程。当资产被部署时，它们也会降低互操作性"（Giegerich, 2010, p.95）。最后，扩大互动，如军队之间的联络官、培训、交流和援助计划，有助于减少政治和协调成本。多国军事演习对于提高互操作性，发展共同的理论，以及在军事盟友和合作伙伴之间建立共同的 "语言 "是非常有力的（Frazier and Hutto, 2017）。

通过这种互动，军队之间可以产生类似的思维方式，帮助推进如何在技术层面上满足共同的要求和挑战，并建立更高的信任水平。虽然通过采取这样的方式来深化合作和建立伙伴关系可以减少政治和协调成本，但这些成本不会完全消失。当军队和政治领导人决定参与与能力发展有关的多国项目时，需要从更广泛的角度考虑这样做的成本和收益。