《特朗普政府 2.0：观点、人员和政策方向》

1.引言

赢得 2024 年总统大选后，唐纳德-特朗普已准备好组建自己的新政府。1 月 20 日，特朗普宣誓就任美国第 47 任总统。共和党控制的参议院预计将迅速批准特朗普对政府重要职位的提名，但有一个可能的例外。本着 “人事即政策”，本备忘录概述了美国外交和安全政策在特朗普第二任期内可能发生的演变。

本备忘录根据当选总统迄今宣布的提名，对唐纳德-特朗普第二任期内美国可能采取的方向进行了早期全面分析。本备忘录以对美国的研究为基础，并辅以作者于 2024 年 12 月赴华盛顿特区考察时与学者和专家进行讨论所获得的见解。鉴于特朗普总统刚刚上任，本备忘录是基于初步观察和初步评估的初步分析。

全文分为两大部分。第一部分首先从多个角度分析了即将上任的政府，强调了内部紧张关系和潜在的政治冲突。这一部分还讨论了特朗普与 MAGA（让美国再次伟大）运动的关系，以及他作为总统预计会有的回旋余地。

第二部分的重点是外交和安全政策，并引入一个既定的分析框架来理解美国在这一领域的辩论。这一框架被用来研究即将上任的政府的政策方向。分析表明，美国在未来几年可能会限制其国际参与。同时，这也是一个成长期，面对政治现实的复杂性和相互冲突的要求，政府往往不得不重新评估和调整其路线。

2.从三个角度看即将上任的政府

自大选获胜以来，特朗普在人事问题上行动迅速，这与他在 2016 年大选意外获胜后的表现形成鲜明对比。这一次，特朗普准备得更充分，对华盛顿的正式和非正式程序都有了更深入的了解。他拥有更广泛的关系网，更多有经验的人愿意与他合作。然而，他却提名了几位具有明显反建制色彩的声名显赫的局外人，以及一些在经济上支持他竞选但缺乏管理联邦政府庞大官僚机构经验的人。很明显，特朗普把忠诚放在首位，这几乎是所有总统的特点。同样明显的是，他已经失去了对国家军事领导层的尊重。与第一任政府相比，特朗普的第二任政府中几乎找不到军衔高的人，而第一任政府的特点是有大量军事人员担任高级职位。相反，特朗普第二任政府的特点是高调的局外人、相对年轻的人、千万富翁以及与佛罗里达州的明显联系。应该如何理解特朗普对幕僚和部长的选择，以及这些选择的潜在后果是什么？三种不同的视角为分析和处理这些问题提供了指南。

2.1 联合政府

要理解特朗普对部长和助手的选择，一种方法是将其视为受欧洲政治传统启发，试图建立一种联合政府。从这个角度看，特朗普显然尊重 MAGA 运动，并试图将其发展成为一个更广泛、更具包容性的反进步运动。被提名的几位人士可以被视为特朗普邀请加入其联盟的较小政治团体的领导人。

被提名为国家情报总监的图尔西-加巴德（Tulsi Gabbard）是反战运动的著名人物，她尖锐地批评了美国在中东的参与以及许多人认为美国外交政策日益军事化的做法。她曾多次批评她所认为的腐败的华盛顿体制，称其破坏了美国的民主和国际地位。加巴德曾经属于民主党左翼。

小罗伯特-肯尼迪（Robert Kennedy Jr）被提名为卫生与公共服务部部长，他代表了所谓的 MAGA 运动中的 “绿色 ”一派。他吸引的选民批评大企业，尤其是制药和食品行业，并强调健康生活环境和营养食品的重要性。小肯尼迪先生曾主张广泛监管、加强政府作用和堕胎权，这与共和党的传统政策形成了鲜明对比。他还对科维德疫情期间采取的许多措施提出了强烈批评，这一点他与许多特朗普的选民观点相同。肯尼迪也曾属于民主党左翼。

被提名为劳工部长的洛里-查韦斯-德雷默（Lori Chavez-Deremer）被选为工会立场坚定的部门的工人代表。被提名为国防部长的彼得-黑格塞斯（Peter Hegseth）和被提名为驻以色列大使的迈克-赫卡比（Mike Huckabee）则主要针对基督教福音派选民。

从这个角度看，这些不同选区的 “小党领袖 ”预计会相互冲突，也会与共和党中更传统的代表发生冲突。后者的例子包括马可-鲁比奥（国务卿提名人）、迈克-瓦尔兹（国家安全顾问）和凯文-哈塞特（国家经济委员会主任）。这些潜在的冲突将在多大程度上公开或秘密进行，谁将取得胜利，我们拭目以待。例如，美国的中东政策将如何演变还存在很大的不确定性，在地区问题上，黑格塞斯先生对以色列的大力支持和对伊朗的强硬立场与加巴德女士的克制形成了鲜明对比。总之，从这个角度看，美国政府似乎将面临内部分歧，必须投入大量精力和政治资本来维持联盟的凝聚力。

2.2 体制动荡

唐纳德-特朗普被称为 “首席颠覆者”，他明确表示，他认为华盛顿的统治精英及其机构需要彻底改革。从民粹主义的角度来看，特朗普对部长和幕僚的选择似乎是在试图重塑和改造几个部门和机构。他选择了忠于职守的任命者，这些人非但不会在他们之间制造内部矛盾，反而会通过实施大刀阔斧的改革和重塑的雄心，在他们被任命领导的部门和机构内部引发紧张关系。除其他外，这包括废除多元化、公平、包容（DEI）目标、政策和法规，以及大幅削减预算和人员编制。

小罗伯特-肯尼迪（Robert Kennedy Jr.）的目标是对他被提名领导的卫生与公众服务部的部分部门进行调整，并宣布计划在负责国家疫苗研究等工作的国家卫生研究院裁员 600 人。预计帕特尔先生将对联邦调查局进行改革，而邦迪女士则可能希望对司法部的部分部门进行改革。

唐纳德-特朗普还发起成立了政府效率部（DOGE），负责从根本上减少繁文缛节、规章制度和联邦开支。政府效率部不是一个正式的部门，而是一个咨询委员会。委员会主席是以创业精神和影响力著称的埃隆-马斯克（Elon Musk）。尽管其正式权力有限，但由于马斯克有能力通过其在社交媒体上的高影响力动员民众支持，因此与过去的类似委员会相比，DOGE 可能会拥有更大的影响力。马斯克拥有约 4000 亿美元的财富，他还可以通过承诺支持竞选或威胁在经济上支持对手来影响政治家。他还与被提名为管理和预算办公室负责人的罗素-沃尔特建立了关系，这也增加了数字政府办公室的可信度。

从这个角度来看，预计政府内部的冲突会减少，但各部门和机构内部的混乱和动荡会加剧。美国的制度需要改革，例如，税收制度以复杂著称，国防部门的采购程序缓慢。然而，批评和倡导改革并不自动意味着有能力有效地领导或实施重组。改革的重点有可能更多地放在削减和放松管制上，而不是长期改革和建设性的解决方案。再加上宣布的重大人事变动，这有可能导致包括负责外交和安全政策的机构在内的一些国家重要机构出现功能失调和瘫痪。

2.3 传播者的集合

第三种观点认为，特朗普提名的一些高级职位人选似乎主要是为了充当前锋--对外沟通的面孔，而非行政领导。这些被提名人中有许多是媒体专业人士，擅长管理公共传播和为特朗普的政策辩护，拥有福克斯新闻的工作经验，并在社交媒体上有很大影响力。

从这个角度来看，那些希望洞察美国未来政策走向的人应该把目光从部长们身上转移开。预计这些领跑者的影响力有限，因为权力主要集中在白宫，特朗普及其最亲密的顾问将在白宫制定政策并行使强有力的控制权。例如，特朗普的顾问斯蒂芬-米勒（Stephen Miller）在制定移民政策方面的影响力预计将超过克里斯蒂-诺姆（Kristi Noem），后者作为国土安全部长正式负责移民政策的实施。

由于几位部长在他们将要领导的机构中缺乏经验，这可能意味着这些机构中的低级别官员将发挥更加突出和重要的作用。他们更深厚的专业知识和机构经验可以为他们带来知识优势，这可能会导致副部长、助理部长和副助理部长等角色对联邦机构的实际运作和决策产生过大的影响。一个值得关注的名字是埃尔布里奇-科尔比（Elbridge Colby），他已被提名为负责政策的国防部副部长。科尔比因其明确且有些片面地专注于应对来自大国的威胁，而将其他潜在威胁置于次要地位而尤为出名。科尔比的职位直接隶属于国防部长，因此他的影响力非常大。

2.4 特朗普和 MAGA 运动

唐纳德-特朗普成功地建立了一个广泛而多元化的联盟，这为他的选举成功奠定了基础。然而，如上所述，这个联盟是一个由不同群体和个人组成的集合体，在许多方面，他们更多的是因反对什么而团结在一起，而不是因共同的愿景而团结在一起。在特朗普的选民中，人们普遍对近几十年来美国经济使中产阶级处于不利地位感到沮丧。他们还强烈抨击美国经历的高移民潮，并对民主党左翼的民主倡议议程和身份政治深感不信任。他们对国家的外交和安全政策也极为不满，许多人认为这些政策更多地是为精英服务，而不是为人民服务。这种不满在阿富汗和伊拉克旷日持久、耗资巨大的战争中尤为明显。

特朗普的政治成功应主要被视为美国人民对现状日益不满的一种表达和催化，而不是一个独立的原因。他成功地抓住了时代潮流，并通过其怀旧而有力的 MAGA 信息传达了这种不满情绪，该信息将民粹主义和反建制、民族主义和现实政治以及地缘政治驱动的威胁叙事交织在一起。事实证明，他所传达的信息比许多人预测的更为有效。与其说特朗普是一个传统的政客，不如说他正在成为一个高高在上的领袖和民众运动的象征。在许多方面，他的政治回旋余地比其他大多数政客都要大，这使他能够以很少有人能做到的方式表达自己和采取行动。虽然特朗普对 MAGA 的实际含义有很大的解释权，但这也是有限度的，尤其是在移民问题上。

许多在特朗普第一任期内对他持怀疑和批评态度的人现在选择了一条不同的道路。对一些人来说，这是因为他看起来像个赢家，而另一些人则是出于对他权力的恐惧。令人瞩目的是，美国最大科技公司的许多领导者都涌向他，以求获得影响力。随着特朗普联盟的壮大，内部矛盾也在加剧。例如，许多科技公司在劳工移民和国家与大国关系方面的利益，显然与构成 MAGA 运动基础的一大批未受过大学教育、出身工人阶级的美国人的利益相冲突。

在哪些具体问题上，这些紧张关系会导致分裂和公开冲突，以及哪一派会最终取得胜利，都是不确定的。这些紧张局势将如何影响外交和安全政策尤为重要，而政府打算如何处理乌克兰战争、俄罗斯和欧洲安全问题，以及它究竟有多大的回旋余地，都存在相当大的不确定性。

3 国际参与更加有限

利用理想类型分析外交和安全政策的定位是确定政策总体方向的有效方法。下文介绍了三种已确立的理想类型--先行者、优先者和限制者，并将用于分析即将上任的政府。

3.1 首要主义

首要主义者主张美国应保持并加强其作为世界上最强大国家的地位，强调其在塑造国际秩序方面的独特作用。首要主义者的立场基于这样一种信念，即民主、自由资本主义和人权等美国价值观具有首要性，应在全球范围内发挥指导作用。因此，美国在道义和战略上都有责任在世界舞台上发挥领导作用。这种观点优先考虑军事实力、经济影响力和外交参与，以防止势力挑战美国的主导地位。首要主义者倾向于支持干预政策，认为美国的影响力对于促进全球稳定、安全和保护民主价值观至关重要，这也被视为符合美国自身的利益。根据这种观点，美国应积极领导和参与联盟、安全条约和国际组织，以应对挑战者的出现，尤其是在对全球稳定和美国实力具有重要战略意义的地区。

许多共和党人都赞同这一观点，他们支持扩大北约，包括扩大到乌克兰，并认为美国应在乌克兰与俄罗斯的冲突中为其提供强有力的持续支持。马可-鲁比奥（Marco Rubio）、迈克-华尔兹（Mike Waltz）和被提名为联合国大使的埃莉斯-斯特凡尼克（Elise Stefanik）都可以被称为首要主义者。许多高级军事领导人也持相同观点，尽管他们通常比共和党政治家对军事干预采取更谨慎的态度。

然而，传统的首要主义者立场--如美国的全面国际领导--显然已经失去了影响力，这反映在许多政治家调整立场的方式上。例如，马可-鲁比奥（Marco Rubio）不再以如此意识形态的措辞谈论来自大国威胁，特朗普政府中几乎每个人现在都在以更强烈的措辞呼吁欧洲为自身安全承担更大的责任。

3.2 优先论者

优先论者强调的是美国有限的资源而非原则，认为美国应专注于特定的战略利益，而非努力维持广泛的全球影响力。这种观点的支持者认为，美国应优先考虑其最紧迫的国家安全、经济和地缘政治利益，避免可能导致帝国过度扩张的野心。

这就意味着要把重点放在直接影响美国利益的关键地区和问题上，如关键盟国的稳定、防止敌对势力扩张势力以及应对紧迫的全球挑战。优先论者通常支持更有选择性的参与，强调外交、多边合作以及与其他国家的伙伴关系，而不是更多地依赖军事力量。倡导者通常反对让美国卷入战略重要性有限的冲突或地区的干涉主义政策。从这一立场出发，美国是否应支持乌克兰对抗俄罗斯并非不言自明。即使得出应优先支持乌克兰的结论，也必须仔细考虑支持的程度。

特朗普政府的大多数外交和安全政策参谋和部长都可以说是优先论者，其中包括副总统万斯（JD Vance）、皮特-黑格塞斯（Pete Hegseth）、约翰-拉特克利夫（John Ratcliffe，中情局局长提名人）、小唐纳德-特朗普（Donald Trump，总统之子兼特别顾问）和埃尔布里奇-科尔比（Elbridge Colby）。究竟什么才是美国的利益，以及如何确定这些利益的优先次序，还存在争议。优先论者在个别问题上的立场并不总是很明确，因此很难预测他们在危机中的行动。

不过，很明显，美国政府认为大国是最大的威胁，而牺牲了其他问题。例如，它优先考虑印度洋-太平洋地区的军事力量平衡，似乎不太相信在世界其他地区（如乌克兰）的良好声誉或表现出的决心具有决定性的重要意义--在美国的辩论中，这一论点经常被用来为继续支持乌克兰辩护。

鉴于美国认为美国资源有限，美国还要求欧洲为其邻国的安全承担更大的责任。一些政府官员批评了继续支持乌克兰及其未来加入北约的做法。

3.3 限制因素

克制派主张美国在世界上扮演更加克制和有限的角色，重点是避免不必要的军事干预和过度的国际参与。支持者认为，美国应集中精力保护其核心国家利益，将外交、多边合作和经济影响力置于军事实力之上。他们强烈批评近几十年来美国外交政策中的干涉主义。他们认为，干涉主义代价高昂，损害了美国的民主，并在许多情况下削弱了美国的地位以及国际和平与安全。美国不应充当世界警察。克制派支持选择性介入，即美国只应在重大利益受到威胁时才介入，并从美国安全未受到直接威胁的冲突或地区撤出。

从这个角度看，美国面临的真正威胁并不多。俄罗斯不再像苏联那样构成威胁。对于克制派来说，美国向乌克兰等其他大陆的国家提供大量援助或保卫这些国家的想法是陌生的。许多克制者还认为，美国的许多盟友都在利用美国的慷慨，尤其是欧洲国家几十年来 “免费搭车 ”享受美国的繁荣。克制派对美国在阿富汗和伊拉克旷日持久、耗资巨大的战争持严厉批评态度，特朗普的许多选民和特朗普本人也持同样的批评态度。

图尔西-加巴德（Tulsi Gabbard）可被视为克制派，但政府中的其他人也有这种思想。总的来说，“克制派 ”立场在学术界比在政策界得到更多支持。这两种理想类型之间没有明显的界限，但有一个明显的趋势，即近几十年来，美国政治家们已经从至上主义立场转向更加注重优先次序和克制。对美国在二战后建立的广泛全球参与和秩序建立组织表示怀疑的共和党人数量大幅增加。这反映出美国人民对周围世界和国际参与的兴趣在下降。

特朗普政府显然由优先论者主导，他们将来自大国的威胁置于特殊地位。然而，如何确定其他问题的优先次序则存在更大的不确定性，这对欧洲和瑞典的安全都有重大影响。

4 大国竞争和单边主义

外交和安全政策的总体方向预计将与特朗普第一任期大致相同。随着特朗普将决策权集中在白宫，身边的幕僚要么与他观点相同，要么已经适应了他的观点，并减少了温和声音的数量，其几个特点可能会变得更加明显。大国竞争将成为外交和安全政策的主要驱动力，尤其是与大国的竞争。然而，与大国的竞争在多大程度上会优先于其他问题，以及政府打算在各种情况下对大国采取何种有力行动，这些都存在不确定性。政府将在多大程度上制定联合战略来应对来自俄罗斯、伊朗和朝鲜等的威胁，抑或是将它们分开处理，这也是一个不确定因素。特朗普声称要 “美国优先”，而他的大多数部长和幕僚则主张更有选择性地参与国际事务，这与美国已经并应该为国际秩序承担全球责任的理念形成鲜明对比。这共同导致美国利益的定义更加狭隘，外交和安全政策的意识形态和价值观基础更加薄弱。

政府可能会更多地从敌友的角度来看待世界，而不是将其视为民主与专制之间的全球斗争。后一种观点影响了拜登的立场。其他国家的内部事务基本上将被视为自己的事情，这种对主权原则的尊重可能会受到世界上许多专制国家的欢迎。同样，特朗普政府也很可能会把国家分为两类：一类是加强美国的国家，这部分可以从有利的贸易平衡角度来理解；另一类是搭美国便车或以美国为代价牟取暴利的国家。特朗普试图最大限度地扩大美国的回旋余地，减少对其他国家，尤其是敌对国家的依赖。虽然目前还不清楚美国会在这些问题上走多远，但特朗普显然打算继续关闭美国在贸易与合作方面的 “开放之门”。与此同时，美国政府清楚地意识到，美国需要在一些重要领域与其他国家合作，尤其是在新技术开发方面。这可能会为朋友和盟友带来机会，因为美国在选择与哪些国家合作时会比过去更加谨慎。

特朗普对自由秩序以及维护自由秩序的组织和机构的批评依然存在，而且可能会加剧。 从理论上讲，自由秩序延伸了未来的影子；它降低了交易成本、传播了规范、提供了合法性并改变了融入其中的国家的行为--它承诺了未来的收益。显然，特朗普并不相信这些未来收益会真正实现。据他和他的几位同伙说，这个计划过去可能会实现，但现在不会了。在参议院听证会上，马可-鲁比奥宣称：“战后的全球秩序不仅已经过时，现在还成了用来对付我们的武器”。因此，和以前一样，特朗普更愿意看到此时此地的具体收益。交易主义和具体互惠是他的方法特点，这也是他关注贸易平衡的部分原因。从这个角度看，美国呼吁欧洲为自身安全承担更多责任也就不足为奇了。

这种批评不应被视为对自由秩序的原则性拒绝，而应被视为一种普遍怀疑态度的表达，以及一种改革自由秩序的愿望，使其更符合美国国家利益的狭义定义。与过去一样，特朗普政府正试图重新谈判这一制度以及各类条约和协议，以更好地反映其所认为的美国利益。在这些谈判中，他们倾向于双边协议，在这些协议中，他们可以利用美国的全部力量来迫使规模较小、实力较弱的对应方做出让步。特朗普的工作方式众所周知，其特点是激进的言论、威胁和奉承、高价竞标、政策人格化以及推特或 X 外交。正如特朗普的格陵兰声明所表明的那样，几乎没有迹象表明这种情况会发生变化。即将上任的美国政府的做法可以说是一种咄咄逼人的单边主义，即美国利用自己的实力，准备承担重大的短期风险，同时与盟友和合作伙伴进行有限的磋商，以使美国在长期内处于更有利的地位。因此，欧洲和瑞典应做好准备，以应对美国将在 2012 财年期间施加的压力。