调查 | 幼儿园风潮和民间资本

本文原标题《幼儿园“入园难”背后》，为本刊记者对幼儿园办学市场所做的社会调查，刊发于《三联生活周刊》2010年第33期。本文为节选。

80年代：幼儿园的鼎盛期

按照社会的人口发展规律，每20年左右将迎来一次婴儿潮。到80年代，北京开始了继五六十年代国有企业和街道大办幼儿园之后的第二次幼儿园的兴建高潮。到80年代末，北京市的幼儿园已经迎来了资源最鼎盛的时期。根据官方的统计数据，1990年，仅北京市就有托幼园所4793所，入园率超过40%。

看起来，在20多年前，中国的学前教育就已经发展到一个比较高的水平。但细分析，数据里隐藏着很多不同于现代教育的特点。超过40%的入园率，入园对象都是在城市里。北京师范大学学前教育系教授张燕告诉本刊记者：“学前教育的发展规律是从城市—乡镇—乡村的轨迹慢慢扩展。”但建国初实行严格的城乡二元结构，中国的学前教育发源于城市，也停滞在城市。因此到幼儿园资源最鼎盛的80年代，全国曾经存在过的12万所正规幼儿园，绝大部分都存在于城市。农村还是学前教育的盲点。

高端幼儿园有很细的活动分区，孩子们正在这里做手工

即使是在学前教育得到极大发展的城市，幼儿园的软硬件水平也非常低。作为主力的企事业单位自办园和街道幼儿园，并没有统一办学标准，都是在物质极大缺乏的情况下，最大限度利用边角余料资源办学。

80年代也是政府接管城市后逐渐形成自己执政经验的发展阶段。庞大但良莠不齐的学前教育资源开始为管理者所注意。1989年，政府开始对各种类型的幼儿园进行分级分类管理。这是第一次在幼儿园领域设立规则，自此，“正规化和标准化的管理思路一直贯穿在学前教育的管理中”。张燕对本刊记者说。

分级机制也开启了幼儿园淘汰机制。首先灭亡的就是“五八式”街道幼儿园。作为大跃进时代的产物，这些存在于长街陋巷中的幼儿园，看起来确实不为当时的社会所需要。它们体量狭小，产生的利润，容纳的生源都极有限。即使按照20年一次的人口增长规律，这些小幼儿园的生死都不是一个举足轻重，甚至于会对未来产生巨大影响的事情。“景山一个社区的3家街道幼儿园，就关闭了两家。”铁艳红说。在全国范围看，街道幼儿园由鼎盛时期的近10万个，变成了2007年的2万个。

分级分类管理的另一个结果，就是产生了一部分高过社会平均水平的优质幼教资源。如果说五六十年代的大办幼儿园，是主要依靠社会力量自由组合的结果，那80年代的评级分类制度，就是政府要亲自上阵引导行业正规化和标准化的前奏。符合政府分级分类标准的幼儿园，将得到政府的财政扶持。在采访中，一个经常为业内人士提到的数据是，国家在学前教育的财政投入仅占全国教育经费总投入的1.3%，这个比例自1993年以来没有增长，看起来是政府投入明显不足的明证，但1.3%的比例，大部分投放到在分级分类管理中胜出的公立幼儿园，还是很容易产生出优质的教学资源。政府承担了公立幼儿园的师资成本，这是整个幼儿园经营成本中最大的一块。“公办园的教师待遇稳定，因此北京市最优秀的幼教毕业生都到了公办园。”北京市第一幼儿园园长冯惠燕对本刊记者说。一幼的普通教师月工资大约在3000～4000元，其中政府负担的基本工资——大约为2000元/人——已经相当于一些高端民办幼儿园的教师工资。公办园的一些专项建设也可以申请政府财政拨款。在国家财政的集中支持下，这些幼儿园保持了最完备的服务性，并发展了最先进的教育和智力开发功能。 

看起来，这是和市场规律非常不相符的一种产品：在服务性和教育性上都处于社会最领先的水平，但收费却维持着上世纪制定的人均每月几百元的价格标准。政府的管理策略造就了性价比失衡的公共产品，它们都将在20多年后成为幼儿园供需出现巨大缺口时，入园竞争最为激烈的赛场。

90年代：幼儿园关闭潮和市场的苏醒

上世纪90年代，大量国有企业陷入经营困境。国家勉力打造的全能政府证明失效，政府首先卸下的功能就是捆绑在企事业单位身上的社会机构——学校、医院。经过80年代末行政力量通过管理规则对幼儿园进行筛选淘汰后，市场又开始了一轮对园所资源更大面积的清洗。

在这段幼儿园数量开始走下坡路的历史里，北京市教委也并不是无所作为。张燕告诉本刊记者，从90年代初开始，北京市教委就开始对幼儿园进行转制改革，想以此来遏制住幼儿园的关闭潮。转制的核心，就是幼儿园办学资金的制度改革。当原有的资金渠道出现供给困难时，民间力量成为新的可能倚靠的资金来源。范佩芬所在的崇文门第三幼儿园就作为转制试点，在1992年与一家台湾企业合作办园。但传统体制下的公立幼儿园，与外来社会资本的合作并不顺遂。范佩芬告诉我们，与台湾方的合作已经终止。2008年，崇文门第三幼儿园完全回归公有体系。

这或许可以证明，在国家掌控产权和管理权模式下，民间资本难以在学前教育领域有所作为。教委想通过改制遏止幼儿园关停风潮的努力并不成功。1990年，北京市有托幼园所4793所，其中大多数是作为企事业单位的福利、后勤，由企事业单位自己开办。但到2009年，北京市幼儿园总量减少到1266所。仅以崇文区为例，由鼎盛时期的150所下降到15所。

在大量幼儿园关停的同时，市场却出现一个新的苗头。程跃当时是北师大的教授，学前教育心理学的博士。他对本刊记者回忆：“1995年，我应北京市妇联的邀请，在北京电视台开了一档节目，做学前孩子的成长指导跟踪，讲授一些教育孩子的知识。节目形式是在元旦时接收6个孩子，进入家庭做早期教育指导。节目结束后，很多家长还找到我，让我在北师大开讲座，还要求我也办幼儿园。”程跃说，家长的“逼迫”是他从学校老师转变为企业家的缘由。1996年，程跃创办了提供高价服务的幼儿园“金色摇篮”，成立之初的定价就是3万多元一年，这是北京最早的民办幼儿园之一。

北京汇佳幼儿园世纪城分园小朋友的户外活动

社会发展似乎给了幼儿园两条方向不同的路径选择：一方面总体需求在下降。“从80年代第二次生育高峰后，一直到2004年，人口都是在下降。”张燕对本刊记者说。但另一方面，社会上出现了一批有购买能力的家庭，他们对幼儿园的教育性提出了更高的要求。这是民间出现差异化需求的开端，幼教市场自此萌芽。

民间市场刚刚萌芽，政府对学前教育的管理经验却接近成熟。1996年，在1989年分级分类管理的基础上，北京市政府发布了幼儿园、托儿所办园、所条件标准，规定幼儿园必须有独立的场所，独立的室外活动空间，并规定了空间面积和生源数量的对应比例。而这一时期，教育管理机构的职能也发生了变化。张燕告诉本刊记者：“上世纪90年代末幼儿教育职能归口后，教育部门的管理职能窄化，限于垂直业务管理而非统筹协调综合管理。”也就是说，管理机构设立了幼教机构的软硬件标准，但自己的权力范畴却无法保证建园资源的供给。这直接造成了2000年后，城市土地资源紧缺状况下幼儿园的供给瓶颈。

土地在哪里？

程跃记得1996年办第一家幼儿园时“拿园很容易”。在生育高峰过后的生源自然缩减和政府市场双重力量的清洗下，北京出现大量空置的幼儿园。“我们的第一个园就是一个空置了3年的幼儿园。”程跃对本刊记者说。但到2010年，程跃却感觉拿园非常困难了，他的集团甚至因此无法做长远的布局规划，在幼儿园的园所发展上，只能“顺其自然”。

汇佳董事长王志泽对本刊记者说。现在幼儿园的供应渠道绝大多数是小区配套园。这种供应方式从上世纪90年代就开始实行。根据教委1996年的规定，幼儿园在占地面积上有严格标准，但幼儿园又不属于义务教育，无法获得教育划拨用地。而按照北京的商业土地价格建园，“至少50年才能收回成本”。王志泽说。显然这是一个风险太大而难以普及的办园模式，也极少有民营教育机构具备这样的财力。只有将学前教育和城市的公共建设一起，捆绑到房地产行业，借助地产商的力量来完成学前教育的实体建设。开发商建好小区配套园后，将产权交给教委，再由教委将幼儿园租赁给民办或者公立教育机构开办。在2000年以后，随着北京土地价格和拆迁成本的飞涨，小区配套园已成为幼儿园最主要的供应方式。

北京某小区幼儿园前等候入园报名的家长

一位房地产开发商告诉本刊记者，小区配套园建设的数量和位置，都依靠规划部门的总规。而规划部门一般根据两个指标决定是否要建幼儿园。一是千人指标，基数是根据户籍人口的数量。但随着城市化进程，大批流动人口进入城市。到2004年，外来人口已经进入到了北京城的中心区域。二幼地处雍和宫大街旁边的一条小胡同。园长铁艳红说，2004年时，全园240个孩子中，就有83个都是居住在附近的外来务工子女。这一生源结构甚至决定了二幼的教学特色，园里最引人注目的就是一些模拟区域的设置：比如超市，洗衣房，串吧，洗车房。这些生活化极强的领域，就是为了规范孩子们的社会行为习惯，教导他们在日常社会生活中，符合城市生活习惯的行为规范。因为这些乡村的孩子刚进入新领域时，表现出了仪态仪表、言谈举止上的一些差异，“而且攻击性比较多一点”。统计显示，北京市新生儿中，非户籍人口占54%，已超过户籍人口所占的46%。这是本来被摈弃在学前教育领域外的群体，城市的传统并没有为他们准备学前教育的资源。因此，以户籍人口为基数的千人指标实际已经不能反映真实的入园需求，按照这个标准提供的幼儿园数量本身就不足。

另一个决定是否修建幼儿园的指标是小区的面积。但王志泽告诉本刊记者，现在小区的空置率非常高，一些位于城边的新建小区空置率甚至达到80%。因此，在供应本来就不足的情况下，幼儿园的配置还出现资源闲置的问题。汇佳旗下的幼儿园在全市有20多所，在入园难的呼声下，汇佳布点在怀柔地区的幼儿园还出现生源不满的情况。

2010年初，北京市教委学前处处长张小红表示，未来3年内北京要新建、扩建118所公立幼儿园，以缓解入园紧张。看起来是一个好消息。但王志泽对本刊记者说。原来的小区配套园，公立园和民办园都可以参与拿园，而新政策不过是停止民办园的拿园资格，将新建园都由公立承担，市场上总的幼儿园供应量并没有增加。这个城市已经难以拿出更多的土地资源来建设符合政府标准的幼儿园。王志泽说，如果政府能修改办园标准，将家托式的幼儿园纳入正规管理体系，他第一件事就是办这类家托幼儿园。

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