经济学家说医药问题：我们需要愤怒，同时也不能失去理性

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2018 年 7 月 23 日 原子智库

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编者按

疫苗事件发酵的愈演愈烈，引发了针对疫苗生产企业的公愤和对监管可靠性的质疑。在“我可以忍受，但是孩子的事情不能忍”的本能遗传保护机制下，成为不得不面对的重大公众利益型事件。然而，在疫苗事件里要特别注意两个问题。一是不能否定市场的作用，不能因为长生生物是私人企业就呼吁药品生产全部由国有企业生产。二是不能简单以为呼吁加强监管就能解决问题，恰恰相反，很多问题是由于监管问题造成的。本文整理了张维迎、张五常、周其仁几位经济学家的评论，供大家参考。全文共计4500字，预计阅读时间约为7分钟。

疫苗事件刷屏了，其本质是假疫苗。在“我可以忍受，但是孩子的事情不能忍”的本能遗传保护机制下，成为不得不面对的重大公众利益型事件。

事情的彻底引爆则是因为一篇题为《疫苗之王》的网络文章，该文从国有资产流失到疫苗生产造假，对长生生物的发迹史做了全景式描述，引起了针对疫苗生产企业的公愤和对监管可靠性的质疑，被大量传播。

国家药监部门去年11月查出长生生物的一批疫苗效价指标不合标准，于今年7月18日做出处理决定。二是同为长生生物的另一批狂犬病疫苗被企业老员工举报，监管部门7月15日通报社会，指出该批疫苗存在生产记录造假等违法问题，要求该企业停止生产。

疫苗事件里要特别注意几个问题。一是不能否定市场的作用，不能因为长生生物是私人企业就呼吁药品生产全部由国有企业生产。二是不能简单以为呼吁加强监管就能解决问题，恰恰相反，很多问题是由于监管问题造成的。三是疫苗价格管制的问题也需要大家关注。我们呼吁理性思考问题。送上几篇经济学家的评论供大家参考。

张维迎的文章

张维迎

北大国家发展研究院教授，联合创始人

以下为演讲节选：

我感觉现在的医药行业比较乱，其中最重要的一个原因就是政府管得多。为什么呢？有三个原因。第一是存在垄断，第二是公共产品，第三是非对称信息。

在医药行业，非对称信息是一个主要的问题，指在交易中一方知道而另一方不知道的信息，如果两方都知道或都不知道，就不能称为非对称。人类的知识非常有限，人犯的错误与自私、贪婪有关，但也有很多错误是明知故犯。

食品医药的腐败是最严重的，这两年披露了很多新闻，大家都很关心。最近药品价格放开了，这是一件好事，因为药价管制本身也是害政府官员——好好的一个人权力多了以后，慢慢的就可能经不住诱惑。无功不受禄，官员一定是有功了才受禄，药企赚了一个亿给官员六百万，他们心里不觉得有歉疚，这就产生了腐败。还有食品安全问题，最近披露的有关2014年世界药品安全犯罪案件有1.1万件，光是流通、监管领域查办的职务犯罪就2286人，这些都是与管制有关的。

世界银行对85个国家进行了一项研究，对市场管制和市场指标做了比较，他们发现了什么？从企业遵从国际质量标准的程度来看，一个国家的管制越严重，审批程序越多，企业反而越不遵守国际质量标准。他们还发现，随着审批程序的增多，污染并没有减少，中毒事件发生的概率在上升，地下经济、地下就业的比例在增加，但是企业的盈利并不增加，这是为什么？因为增加了大量非正常的交易成本。我们要贿赂医生，要贿赂官员，反正有一个门槛就贿赂一次，进一个门贿赂一次，把门的人肥了，但是等我们进完所有的门以后，就要吐个精光。这是我们面临的问题，也是全世界面临的问题。

真正使医药市场值得信赖就是要放松管制

如果真正想让市场能有效运作，使医药市场更值得患者、病人信赖，最重要就是要放松管制。当然，这是一个过程，不是说一下子都废除管制，一定要给大企业有品牌的成长空间，最后由他们去主导市场秩序。在这个过程当中出现一些小的问题，也不要太担心。

最后讲一个真实的故事。我在农村的时候，生产队的树经常长不大，因为没人关心它，有人放羊就把它吃了，生产队的领导比较务实，他就说这不行啊，还不如分给社员们自己看管，大家都同意了。结果，头一天晚上宣布分树以后，第二天就发现有些人把小树砍了当柴烧。为什么他们不多等两年，把树卖了赚钱获得更大的收益呢？因为他们预期今天如果不砍，可能明天树就会被收走，没砍的就吃亏了，每次事实都证明谁砍得早谁就占便宜。

这就是我们的市场秩序现在面临的问题。如果看到某一个市场出现小问题，就马上引入一个新的管制规则，那么这个市场永远是混乱的。其实小范围的一定程度的混乱，时间长了之后完全可以自己解决，但有一个循序渐进的过程。我们要认清方向，药品价格不能管，企业的规模也不能管，最应该管的就是政府说的话必须是真的。政府需要做的就是一定要让说了假话的企业和个人受到惩罚，如果标注的成分跟实际成分不相符也一定要受到惩罚，只有这样，中国的市场秩序才能真正建立起来。

（本文为张维迎在2015年第27届中国医药产业发展高峰论坛的发言实录

演讲题目“市场经济与声誉机制”的演讲）

张五常的文章

张五常

国际著名经济学家

让医生挂牌会牵一发动全身

尽管不少朋友向我们投诉，但比起西方，我认为目前中国的医疗制度不是那么差。然而，明显地，那常见的、动不动要露宿街头或请黄牛轮取挂号的现象绝不可取。何况大多数的求医者只是感冒等小病，用不着跑到医院那么夸张。

我建议容许私营（内地称民营）的医生在医院之外挂牌行医，也容许私营（民营）的化验或检查室商业化。这些会大幅减少医院的挤迫。原则上，理论说，一般的小病，私营的收费是医院的收费加轮取挂号的麻烦所值。这样一来，同样的政府资助，公立医院的医生与护士会因为人手减少了而加薪，

红包的需要就减少了。这也是说，同样的政府资助，排队挂号的时间浪费的所值会转到医院的医生及护士的收入那边去。

医药方面也有很多问题，半真半假的药物，会因为有私营的竞争而减少。要记着，不要引进西方的医疗保险制度，因为这制度的主要成本是律师费！我认识一位朋友被医坏了，打起官司，胜诉，所获赔偿八成归律师。水出鱼，鱼饮水，这些律师费是算进了医生的收费中，即是由病人支付。另一方面，西方的医疗保险，好些时见死不救。病救，但约束药物与疗法，见病危不救。这样的文化中国人不容易接受。

（本文为2016年1月在广州中山大学的发言实录节选）

周其仁的文章

周其仁

北京大学国家发展研究院教授

广遭诟病的药品回扣，本不过是药品制造商和经销商在激烈竞争的压力下送出的一份大礼。可惜这份礼物没有落入患者之手，却极不正当地进了一部分医院和医生的腰包——他们原本是受患者之托，用自己掌握的专家知识代患者来选药的。正本溯源，药的问题在于医疗服务的准入障碍和相对价格紊乱，机制被普遍歪曲之后，靠道德不能独木支天。

本文探讨另一种回扣，即药厂争相送给药监局的“批件回扣”。现实的情形是，如果药商不能合法制药，根本就不具备向医院和医生送药品回扣的资格。这就是说，制药准入是整个医药生产、销售、使用流程的第一关。过不了这一关，后面什么故事也谈不到。

在我国，制药的合法条件是什么？1985年开始实施的第一部《药品管理法》规定，开办药品生产企业、经营企业须经药品生产经营主管部门和卫生行政部门两道审查，分别取得药品生产企业合格证和许可证，再凭两证办理工商登记、领取营业执照，持有“两证一照”方可开业。此外，生产已有标准的药品还须经卫生行政部门征求药品生产经营主管部门意见后，另行审核批准。

15年后的2000年，政府决定将原国家医药管理局行使的药品生产监管职能、卫生部行使的药政管理职能和国家中医药管理局行使的中药监管职能，一并集中交由新组建的国家药品监督管理局行使。为此，修订了原来的法律，将开办药品生产企业的程序，由两道审批、“两证一照”改为国家药监局一道审批、一证（许可证）一照（营业执照）；生产已有标准的药品和申请新药生产，也集中由国家药品监督管理局审批。

当时受国务院委托向全国人大做《中华人民共和国药品管理法修正案（草案）》说明的，正是新成立的国家药监局首任局长郑筱萸。郑对国家药监权的变更是这样说的，“（原来的管理办法）造成部门职权交叉，办事手续重复，行政效率低下，并加重了企业负担。长期以来，企业强烈呼吁减少审批环节、改革审批体制”，而新设的国家药监局集中管药权限，正是“为了从体制上解决这个问题”。

从此，生产药品的企业许可证、标准药品的生产批件，以及新药的注册批件，全部集中由国家药监局审批。据行内人介绍，新官上任的郑筱萸还用“铁腕手段”推行药品生产的GMP认证制度，以及药品流通的GSP认证制度，凡在规定时间内不能达标的企业，一律不得从事药品生产。此外，从2001年开始，郑还大力推进“地标改国标”工程，即把原先由地方药监部门审批的地标药品，升级为经由国家药监局审批的“国标”——药品外包装可以印有“国药标字”的金招牌，以国家信用为药品提供品质保证。

又过了6年，2006年的12月，业已离开国家药监局局长岗位的郑筱萸被中纪委“双规”。在他“出事”之前，国家药监局两位主管药品和医药器械的司长——分别是当年郑局长的心腹——早被“双规”并进入司法审查。2007年1月，政府常务会议专门研究了国家药监局案，宣布“郑筱萸在药品监管工作中，严重失职渎职，利用审批权收受他人贿赂……造成的危害极大，威胁人民群众身体健康，严重败坏了党和政府的形象。会议要求对郑筱萸的违纪违法问题，要彻底查清，依法严肃处理”。

回头看，药监大权的集中、审批认证项目的齐备以及药政管制的严密，与郑筱萸惊天大案是有某种联系的。可是，究竟因果联系如何，舆论的看法并不一致。人们问：药监大权向一个政府部门的集中，是不是还不如原来由两个部门分别来管更好一些？“部门扯皮”固然令人望而生畏，但“扯皮”至少也增加了肆无忌惮的贪渎行为的麻烦。人们也问：从药品研发到生产、再到流通的认证制度，除了激发新的寻租动机，对药品的品质保证，究竟起了多大的作用？

本人当然同意以下看法：国家药监局大案的关键不仅仅是权力集中，而是对集中的监管权缺乏有效的约束和监督。不从根本上解决权力寻租的问题，集中的监管权就意味着寻租目标的集中，正如分散的监管权意味着权力租金分布的发散。至于药品品质保证的认证制度，无论在技术上多么必要，也难逃沦为腐败官员手中“人质”的命运。回到“多部门扯皮”的监管模式吗？权力租金的总量不容易降低，还要加上企业在多个行政部门之间转来转去的额外费用。

不大同意关于国家药监局批药过多的批评。作为一个后发经济，能有原发的药品创新固然可贵，但是从实际出发，充分利用仿制药的低成本优势，对本国人民的健康事业也大有裨益。经济分析说，如果国家药监局批准的仿制药真的过多，郑筱萸等官员寻得的权力租金就不可能那么丰厚。这道权租的来源，无非是符合生产仿制药条件的中国企业很多，但究竟谁可以拿到批文，完全取决于药监官员怎样挥动审批大笔。讲过了，药商不断改换包装和药名的行径，是医疗体制里不当的价格管制逼出来的副产品。国家药监局宽松的“新药”标准，顶多不过是提供了一项辅助性的条件。

在我看来，国家药监局大案的真正教训，是我们究竟怎样看待医药、医疗体制中的“政府”地位。在抽象的意义上，天下“政府”都是一样的，反正一笔写不出两个“政府”来。但是，实际的政府总是具体的，总因为实际约束条件的不同而各不相同。不少人看到别的地方“政府”在医疗体制中扮演的角色，以为就可以轻而易举地搬到中国来。岂不知照抄条文容易，讲一套什么“模式”也不难，但约束政府的那一套条件却不是轻而易举就可以一并搬过来的。

郑筱萸案再次提醒公众注意，政府职能的转变，以及对政府部门权力的监督和约束，依然是我们这个转型经济社会中最为薄弱的一环。给定在短期内难以根本改善上述约束条件的现实，在医药医疗体制改革的过程中，除了“加强监管、然后加强对监管的监管”这样一条思路之外，还必须考虑另外一条思路，就是“减少一切不必要的行政监管，从而减轻实际上很难执行的对监管权的监管负荷”。一面看着权力寻租现象日盛，一面却设计出把更多资源交付给行政权力部门支配的“方案”，算不上是一种对人民、国家和社会负责的态度吧？

（本文为 2007年4月《周其仁：国家药监局的教训》）

来源：经济家学圈

智库点评

小小的疫苗本应是家庭和社会最有力的安全防线，然而却沦为极少数丧失良知、利欲熏心的企业和个人的游乐场，实在令人不寒而栗。“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系”的决心仍在耳边回响，但请问相关部门和企业是否有将“四个最严”谨记在心、落到实处？面对疫苗事件，确实不容有一丝松懈和托辞，但简单加强监管并非能够解决所有问题，我们还应该期待的是更多理性的思考和更加完善的市场秩序。