美国区域交通规划编制对我国省级空间规划的借鉴意义—以美国加州为例

导读

本文简要介绍了美国区域交通规划的流程以及规划中所使用的数据和工具。美国区域交通规划的空间尺度和复杂程度虽然不及我国的省级空间规划，但其规划的方法、流程、执行以及评估指标体系都是值得借鉴的。

（本文转载自：中国城市规划协会）

1 美国区域交通规划的背景 

美国私人土地拥有者并不能随心所欲地使用其土地，而是必须遵守与土地利用有关的法律法规。

国会可以通过立法来影响各州的区域规划。联邦政府是联邦法律的执行机构，一方面强制和监督各州执行联邦法律，另一方面通过分配联邦资金来直接影响各州及地方政府的规划。

根据1962年的《联邦资助公路法》，美国各地都成立了“都市规划组织”（简称MPO）。MPO有六项核心功能。

2 区域交通规划的工具和数据平台

区域交通规划是基于定量而非定性分析，因而需要大量的数据支撑以及定量分析的工具和模型。美国区域交通规划的工具和模型大体上可以分为以下六类：

 第一类主要是地理信息系统。地理信息系统的主要功用是储存和分析空间及位置信息，并以地图、图表等形式将这些信息直观地展示出来。地图中的每一个点、线、面都有明确的地理位置、边界及可供查询的属性。因此，地理信息系统已成为专业规划人员最不可或缺的工具。在美国，也可能是全世界应用得最广泛的是“环境系统研究所” （Environmental Systems Research Institute, 简称 ERSI）的ArcGIS 平台。除此之外，还有开源的 QGIS 软件和 PostGIS软件。

 第二类主要是数据库。数据库用于存储各类非地图类数据，方便专业规划人员对数据归类、整理、比较以及进行非统计学分析。特别是对于一些大型数据，数据库有着极大的优势。另外，一些应用模型，也需要使用数据库。常用的数据库包括甲骨文公司（Oracle Corporation）和微软公司（Microsoft Corporation）的产品，以及开源的postgreSQL、 SQLite 等软件。

第三类主要是用于预测经济、人口和就业需求的模型。预测二十年以后的经济、人口和就业需求情况是一件非常有挑战性的工作，然而其重要性是不言而喻的，因为所有的规划工作都基于这些预测。美国的人口增长比较稳定，就业需求与人口紧密相关，相对而言预测难度要小一些，一些预测模型也比较成熟。其中应用最广泛的预测模型是Remi PI+。

第四类主要是土地利用和交通模型。区域交通规划有三个主要目标，第一个是满足人们工作和生活的出行需求，让人们在出行的选择上有同等的机会，尤其是要满足低收入和弱势人群对出行的基本需求；第二个目标是控制和减少来自于汽车的污染物（包括一氧化碳、颗粒物和臭氧）和温室气体（二氧化碳）的排放；第三个目标是减少交通拥堵。要达到这些目标，就需要了解人们如何选择居住和工作地点，以及出行的特点，并将这些行为抽象化，形成交通预测模型，预测人们在特定的规划年份的交通需求，以及由此而产生的交通拥堵和污染物排放。交通模型同时也是一个测试交通政策对交通影响的工具，比如油价政策和道路收费政策。交通预测模型主要有基于单次出行的集合模型，也就是传统的“四步模型”（出行产生、出行分配、出行方式选择和出行路线分配）和基于活动的微观模拟模型，其平台有 Cube Voyager、EMME、TransCAD、PTV，以及一些动态分配平台和仿真平台。土地利用模型用于预测土地利用类型的改变以及这些改变对城市形态和人们出行的影响，也是测试土地政策的工具，比如总体规划、控制性详细规划、土地税收、房屋税、交通影响费等。土地利用模型比交通模型要复杂得多，因为住房不只是一个居所，更是大多数美国人一生中最大的单一投资，所以预测居住地选择十分困难。对于企业和公司而言，在选择投资地点和规模时需要考虑很多因素，而这些都是商业机密，其相关数据都难以收集，其预测难度比家庭居住地选择预测有过之而无不及。所以在过去二十年中，有许多关于土地利用模型的研究和尝试，但成功应用到规划中的模型屈指可数，比如 UrbanSim、 Uplan 等。

 第五类主要是用于统计分析的软件。有关人口、经济、土地、交通、住房和工商业用地价格的数据，含有丰富的信息，但这些信息需要规划专业人员加以提取、分析和加工，方能在规划中加以应用。统计分析软件就有此作用。而近年刚兴起的大数据，已经显示出其在区域交通规划中的巨大价值，其分析需要高度的技巧，MPO 的规划人员目前还不具备这些技巧，因而需要有专业公司来进行。

第六类是一些商品化的或自主开发的网络应用平台。上述五类工具主要是面向规划专业人员，而网络应用平台既可以面向规划专业人员和管理人员，也可以面向公众。理论上，只要可以数字化的规划要素以及测评指标都可以纳入数字化平台。比如 ESRI 支持地图的网络应用平台ArcGIS Web Application，可以进行深度开发，自动计算土地利用和交通项目的各项测评指标。MPO 所收集的数据，无论是自行收集的，还是付费购买的，只要不违反数据保密原则，都是公共资源，公众可以免费索取，或付少量复制及邮寄费用。网络应用平台以地图和图表的形式向公众提供经过加工后可以公开的数据，让公众了解与其生活、就业、环境等相关的信息，了解政府为提升居民的生活品质所做的努力，争取居民对政府政策的支持，并允许公众自由下载数据。

以上谈到的这些工具和平台，都需要数据来支撑。规划所需数据大体上有三个来源：联邦和州政府所属专业部门收集的数据，MPO雇请专业咨询公司收集的数据，以及从数据服务公司购买的数据。

除了政府的免费数据外，规划所需要的数据就需要MPO自己收集和购买了。

 MPO所获取的所有数据，除非有特别的限制协议，都可以和MPO成员单位分享，公众也可以免费索取。

3 区域交通规划的内容

按照联邦资助公路法和政府组织法的要求，MPO的领导和决策机构是由地方政府的民选官员组成的董事会。

MPO工作的重心是制定区域交通规划和编排交通项目实施方案。区域交通规划主要由四部分构成：一是区域内的经济、人口、住房、交通及环境现状；二是对未来区域内经济和人口增长的预测以及由此带来的对住房、交通的需求和对环境的影响；三是应对区域增长的可选择性土地利用和交通方案；四是实施可选择方案的政策。

加利福尼亚州州长办公室直属的加州交通委员会（简称CTC）每四年会发布一个新的规划指南。根据该指南，典型的区域交通规划的工作流程如下：

区域交通规划的典型工作流程

基准年份：选定一个基准年份，是为了评估上一个规划实施的效果，也是为规划年份设置一个与其他年份比较的基础。

规划年份：规划年份通常是基准年份之后的二十年或更长。比如 2008 MTP 的规划年份是 2035，2020 MTP 的规划年份至少是 2040。在基准年份和规划年份之间，通常会设置一个中间年份以兼顾规划的中短期和长期目标。

法律法规的变化：区域交通规划涉及经济、环境、农业、交通、住房以及“环境正义”（Environmental Justice），因而在一个规划周期内，法律法规会有许多变化。特别是与交通项目有关的联邦资助公路法案，美国国会通常每五年更新一次，这些变化都必须反映在规划的内容中。

增长预测：美国区域交通规划中的预测都是未来人口如何增长，以及由此而带来的对就业、住房、交通基础设施的需求，进而对生态环境的影响。

预算和投资：区域交通规划是受到预算制约的。

政策与战略：在美国的区域交通规划的语境中，政策是指MPO为实施规划而提出的行动准则，而战略则是在每一个政策下的行动计划。

社区研讨会：社区研讨会的目的是为公众提供机会以了解规划的内容、提出自己的愿景、参与规划的过程。

环境影响评价：规划整体和各分项内容都需要进行环境影响评价。

征询公众意见：规划在送交董事会讨论前，需要公示以接受公众的公开评议。

同意实施：公示期完毕后，规划人员会将公众的有益建议纳入规划而形成最后的终审稿，交由董事会批准。

4 加州的实践对省级空间规划的借鉴意义

4.1  空间规划的长期和短期目标

美国区域交通规划的期限是二十年以上，且规划目标与总体规划是一致的，因而规划的实施在相当大的程度上能得到有效的保障。加州的规划法允许县市政府对总体规划在一年内可以有不超过四次的补充修改。这样，如果总体规划中有重大的瑕疵，就能够通过这样的方式得到修正。

4.2  规划元素的优先顺序

美国的体制使得各种规划做不到多规合一，联邦政府也不能对州和地方政府垂直领导，这就必然涉及规划的优先顺序问题。在美国，最优先的是生态环境的保护，所有规划都受环境指标的强制性约束，实行的是刚性管理。

4.3  利益攸关方

美国规划实践最值得推崇的理念就是利益攸关方和环境正义。让规划所涉及的各方都参与到规划中，了解规划的目标、制定过程，以及政府拟采取的实施措施，倾听他们对区域发展的看法和意见。

弱势群体因为各种局限，参与社区研讨会的比例通常都极低。为避免其利益被忽视，美国从法律上要求规划必须特别考量弱势群体的利益。

4.4  数字化平台的服务对象

规划的数字化平台具有对内和对外的不同功能。此外，政府和规划机构还要在数据收集和分享上多下功夫，提高数据的使用效率。

4.5  规划的要素和指标体系

关于规划的指标体系，中国和美国关注的重点不一样，可以借鉴的只是指标设计的方法。

4.6  规划的协调机构

加州的区域交通规划名义上是一个自愿实施的长期规划，但因为要符合联邦和州的法律法规，要接受相关政府机构和各利益攸关方的监督，因而在实施上并非完全自愿。一旦被MPO董事会采纳，各县市政府都会按规划来实施土地开发和道路项目建设。

我国的国情与美国不一样，省级空间规划的制定和实施需要依靠地方政府，而规划实施情况的监测则需要有超越地方政府的机构来执行。中国和美国的社会制度不同，但是对于省级空间规划中有可能涉及到的城市群、都市圈等跨行政区划的城镇化地区，美国MPO作为都市规划的协调机构在统一的数字化平台搭建、规划组织编制、规划的实施与监测以及日常的事务性沟通与协商方面的经验值得中国学习。 

作者介绍：

苏海龙  《城乡规划》杂志社副主编、编辑部主任，上海复旦规划建筑设计研究院副院长

高圣义  美国萨克拉门托政府理事会资深分析师（通讯作者）