《美国防部非致命武器项目的组织架构替代方案》最新249页

1996年美国《国防授权法》要求国防部集中承担非致命武器技术研发职责。作为响应，国防部设立了非致命武器项目，并指定海军陆战队司令与国防部长办公室及各军种利益相关方合作担任执行代理。

该项目已开发并验证了多项技术，其中部分技术已集成至列装系统。尽管取得这些成就，该项目多年来仍因未能将先进技术转化为满足执法、维和与周界防御以外需求的列编项目而受到批评——尽管事实上自2017年以来，作战司令部已提出32项非致命武器能力正式需求，且各军种早先也提出过正式作战需求。根据2023年联合需求监督委员会备忘录，这些能力未能列装是因为它们"常规性地低于优先级的'裁切线'，致使各军种可继续推进联合部队致命性能力的现代化"。该备忘录指示采取一系列措施提升非致命武器优先级，包括组织架构研究，因为联合需求监督委员会指出："当前国防部非致命武器项目的组织范式难以为联合部队提供有效能力，以支持积极行动对抗对手胁迫并增强作战行动中的致命效果。"

为此，美国海军陆战队司令部委托国防分析研究所就新组织范式提出建议方案，以使该项目更好地履行使命。国防分析研究所与联合中级部队能力办公室紧密合作——该办公室负责运行联合非致命武器项目，并代表执行代理管理国防部非致命武器项目。联合非致命武器项目嵌入国防部非致命武器项目框架内，致力于满足跨军种需求的研究，同时补充陆、海、空、陆战队各军种特有的研发与采购项目。尽管联合非致命武器项目聚焦研发工作，但更宏观的国防部非致命武器项目（包含联合非致命武器项目）的使命是"开发并列装介于存在性威慑与致命效果之间的非致命武器，为联合部队提供支持。"

研究方法

本研究旨在为国防部非致命武器项目提出新组织范式建议，同时审视要求国防部建立集中式非致命武器项目的公共法时效性。研究主要回答以下问题：

1. 设立该项目的公共法是否具有时效性/有效性？若否，应对公共法和/或国防部指令作出哪些修订以更好执行国防部非致命武器项目？
2. 国防部非致命武器项目自设立以来的实施成效如何？其主要优势与劣势有哪些？
3. 现行国防部非致命武器项目的潜在组织替代方案是什么？

国防分析研究所采用多重研究方法：访谈60余位领域专家、审阅既往研究、评估类比组织模型、进行数据分析。研究所从历史与现状两个维度审视该项目，以理解其组织架构与运行绩效。随后识别出可作为潜在新范式的国防部类比组织模型类型及实例。接着根据项目面临的主要挑战制定评估标准，并将标准应用于18个组织机构，以检验其是否能解决项目缺陷。经筛选确定4个候选机构进行深度评估。最终就国防部非致命武器项目的新组织范式提出建议。

尽管国防分析研究所的任务是提供组织替代方案与建议，但联合需求监督委员会备忘录明确指出，国防部非致命武器项目面临的挑战远超组织缺陷范畴。部分更广泛的挑战包括部门战略调整、全球安全环境变化、领导层优先事项及政策变动。国防分析研究所的若干组织建议尝试应对这些因素，但组织变革对任何项目外部环境的影响存在局限性。

主要发现

• 非致命武器并非各军种优先任务使命

各军种（除宪兵/安全部队外）未高度重视非致命武器的开发与运用。各军种通过其宪兵与安全部队代表参与国防部非致命武器项目治理机构，但未投入足够自有资源开发与生产能支持"积极行动对抗对手胁迫并增强作战行动致命效果"（联合需求监督委员会引用语）的先进非致命武器。此状况主要成因包括：

1. 各军种的历史与文化传统倾向于发展、采购与运用致命性系统。2018年优先强调致命性的《国防战略》颁布后，这些传统得到强化。
2. 国防部层级战略与规划指南未直接涉及非致命武器。近期规划指南未提及非致命武器。非致命武器与灰色地带竞争（国防部指南全文明确提及）的关联性属间接性质，且不如明确提及的能力领域具有说服力。

• 非致命武器缺乏高层领导倡导支持

国防部非致命武器项目缺乏足够的高层领导倡导以实现其目标。由于非致命武器并非各军种优先事项，执行代理和/或项目在国防部长办公室的主要参谋助理必须积极倡导非致命武器，但近年未见此类行动，限制了联合中级部队能力办公室的工作成效。倡导不足加剧了从原型到列装系统的转化挑战，对于新颖的非传统能力而言，该问题尤为突出。

• 缺乏非致命武器运用政策、法律基础与概念/条令阻碍其应用

国防部长办公室未制定并颁布运用政策，也未确立使用非致命武器的法律依据，国防部更未验证现有政策与法律是否授权非致命武器的运用。尽管多年来已定义并批准多种非致命武器需求，联合参谋部与各军种同样未投入开发相关概念/条令。解决指挥官对非致命武器影响平民人口的担忧以及先进非致命武器在某些作战战区（如阿富汗，其本可能挽救生命）的升级风险至关重要。缺乏非致命武器运用政策、法律/条约合规基础及相关概念/条令，导致指挥官产生可理解的"首次使用恐惧"。

• 国防部非致命武器项目虽以合作模式设立，但利益相关方缺乏承诺

项目章程指令赋予各军种与国防部长办公室多方利益相关方重要职责。执行代理未充分行使其项目管理及在各军种与国防部资源分配流程中倡导的职权与责任。其他项目利益相关方同样未履行其职责（如刚提及的制定作战政策）。

• 尽管存在局限，国防部非致命武器项目仍展现多项优势

联合中级部队能力办公室人员被广泛认可为技术专家（尤其在人体效应领域）。项目其他优势包括基础要素，如法规与指令框架、清晰的使命意识、高素质专职团队；通过瞄准各军种可能忽略的能力缺口并演示有前景的非致命武器技术以应对需求与展示成果的能力；通过主导诸多北约非致命武器活动及通过兵棋推演与出版物促进非致命武器认知的外联与协作。

• 设立项目的公共法仍有效力但需修订以符合现状

聚焦国防部非致命武器工作的必要性仍然存在，因为当前大国竞争的作战环境为一系列非致命武器提供了充分机遇与效用，同时国防部追求提升致命性。部分任务领域范例包括灰色地带行动、危机条件下的升级管理、以及传统以人口为中心的安全稳定行动。尽管该法律仍然有效，但应予以修订（及相关国防部指令），因部分条款已过时、表述不清或使用旧术语，和/或在角色与职责方面存在空白。

建议

以下系列高层建议共同构成新组织范式，含部分具体选项范例。

• 国防部非致命武器项目应采用新组织范式以实现其目标

国防分析研究所评估认为，国防部非致命武器项目需进行重大变革，整体上形成新组织范式。本研究评估了替代组织模型的对齐性、项目范围调整及现行组织增强方案。

• 海军陆战队司令应继续担任国防部非致命武器项目执行代理

国防分析研究所未发现能表现更优的执行代理模式替代方案，也未找到比海军陆战队更合适的领导机构——该军种拥有历史、传统与关键组织知识，且可论证具备最广泛（所有军种中）运用非致命武器的任务场景。将执行代理权转移至其他军种、国防部长办公室或国防机构不太可能解决制约非致命武器能力转化的主要问题。

• 新组织范式应改变现行项目的多个维度

国防分析研究所评估认为，该项目需进行重大变革以实现其目标。这些变革将整体形成新组织范式。具体而言，国防部非致命武器项目应采取以下步骤：

1. 加强领导与倡导。项目需要更强有力的领导与倡导以实现其目标，并将支持基础扩展至各军种现存"热情孤岛"（即宪兵与安全部队）以外。章程指令赋予执行代理广泛职责，若予以行使，可提升项目知名度并助力能力向各军种转化。多项选项可助提升倡导效能，如提高执行代理在海军陆战队内部及联合中级部队能力办公室主任的层级，将国防部非致命武器项目主要参谋助理从负责采办与维护的副部长转至负责研究与工程的副部长。
2. 改进规划与指导。项目未能充分促进制定与传播关于指挥官何时及如何运用非致命武器的清晰指南与政策。关于如何"对抗对手胁迫并增强作战行动致命效果"的指南/政策制定不足，导致转化先进非致命技术至列编项目的投资不足。应对选项包括强化武力升级指南、修订现有指令与管辖法规、将联合项目资金转移至国防部全域账户。
3. 扩大外部参与。多数建议选项无法由执行代理单边实施；它们依赖其他国防部非致命武器项目利益相关方的积极支持。我们建议与各军种制定转化协议、让负责成本评估与项目评估的国防部长办公室参与资源分配流程、更新军种间协议备忘录、更好利用与作战司令部及各军种的联络机制。
4. 强化治理与管理。近年，国防部非致命武器项目缺乏能整合跨领域及高层决策权威利益相关方的强健治理与管理架构。整改选项包括重振现有治理机构、指定国防部长办公室主要参谋助理担任高级治理机构联合主席、建立高层决策者间更紧密协调的机制。

总体而言，这些建议有望提升对该项目的认知与支持，并应对其面临挑战。建议预设执行代理保持承诺并愿意维持项目领导权。缺乏持续领导力将阻碍多数改进措施的落实，并带来项目停滞风险。建议应作为协调一致的变革行动推进，以同步努力并向更广泛国防界传达项目致力于重大运营模式变革的决心。