《俄乌冲突后的美国国防工业战略》2024最新报告，完整译文

“我们需要转变模式，以满足当今和未来战斗的需要”。美国国防部负责采办和维持的副部长威廉-拉普兰特（William A. LaPlante）用这句话承认，美国国防工业基地（DIB）必须进行变革，以适应快速变化的战略环境，特别是高强度冲突的回归。

COVID-19（工业劳动力短缺和供应链受限）带来的持续挑战与乌克兰战争带来的挑战相辅相成，形成了典型的三部曲：支持乌克兰、补充库存和提高工业能力。在这方面，世界上最大的国防工业基地面临着与欧洲国家类似的问题。然而，美国的情况与欧洲大不相同，至少在一个方面有所不同：美国正在同时准备与大国进行潜在的重大对抗，2022 年 10 月的美国《国防战略》（NDS）将其确定为 “步调挑战”。因此，美国正正在应对挑战，确定应对众多威胁的优先次序。这一点在中东新的冲突战场已经开启--或重新开启--的情况下更加明显，华盛顿通过向以色列提供精确制导武器支持其打击哈马斯。

这些同时出现的挑战使美国的 DIB 承受了巨大压力，三十年来通过兼并进行的行业整合、五角大楼不一致的需求信号、“准时交货”、低库存以及生产线的关闭等因素塑造了美国的 DIB。CSIS 2023 研究估计，在台海冲突中，“美国很可能在不到一周的时间内耗尽一些弹药--如远程精确制导弹药”，这强调了国防工业能力的不足将使美国无法承受长期冲突，尤其是三线作战。美国政府问责局（GAO）2022 年 7 月发布的一份报告已经指出了美国国防工业能力面临的以下几类风险：

图 1. 美国防部确定的工业基地风险类型和根本原因

在过去的两年中，美国国防部（DoD）采取了多项措施来降低这些风险，并重塑国防工业，以 “以必要的速度和规模提供美军所需的能力，以遏制冲突，并在必要时在近乎对等的冲突中取得胜利”。

2022年春，美国国防部工业政策办公室进行了组织变革，以有效应对这些挑战。改革特别设立了两名新的副助理部长，一名负责工业基础复原力，另一名负责工业基础发展和国际参与。最近的里程碑事件包括2024年1月首次发布的《国防工业战略》（NDIS），该战略为实施威廉-拉普兰特（William A. LaPlante）所倡导的 “范式转变 ”制定了指导方针。该战略汇集了其他文件中详述的政策优先事项，为本说明提供了背景资料。

因此，本说明深入探讨了五角大楼在乌克兰战争背景下为加强国防工业而采取或提出的措施。它旨在概述自 2022 年 2 月以来美国国防工业政策的一些主要趋势和动态。然而，正如我们将在下一节中看到的，美国的大多数长期改革都是在俄罗斯对乌克兰发动侵略战争之前启动的，并在 2022 年 2 月之后继续进行和/或加强。

1 继续开展乌克兰战争前启动的重大长期改革：提高供应链的复原力

1.1 确保关键原材料和战略部件的供应

2019-2021年，在COVID-19危机和中美紧张局势迅速升温的背景下，美国推出了多项国防工业政策措施，尽管其中一些措施是在2022年2月24日之后才开始实施的。这些措施的目的是在针对美国工业所有战略部门（尤其是关键材料和微电子）的更广泛措施框架内，确保国防供应链的安全并提高其复原力。在 2021 年 2 月发布的第 140176 号行政令中，美国总统要求能源部、商务部、卫生部和国防部进行为期 100 天的供应链审查。随后，能源部、商务部、卫生部和国防部被责成确定关键矿物和其他已确定战略材料（包括稀土元素）供应链中的风险，并在一年内提交一份关于 DIB 的报告。国防部分别于 2022 年 2 月和 2023 年 3 月发布了这两份文件--《确保国防关键供应链安全》和《工业能力报告》。这两份文件都针对四个关键领域：动能、储能和电池、铸件、锻件和微电子。除其他建议外，这些文件还主张建设国内生产能力，减少外国所有权、控制或影响（FOCI），汇总需求，与商业部门制定共同标准，并与行业利益相关者协商更新采购政策。

在此参考框架的背景下采取了后续措施，包括通过国防部采办和维持（A&S）办公室的工业基础分析和维持（IBAS）计划，该计划在第 14017 号行政命令确定的领域进行投资。更重要的是，《国防生产法》（DPA）已被多次引用，以鼓励扩大关键材料和部件的国内生产。NDIS 报告称，“自 2021 年 2 月发布第 14017 号行政命令以来，国防部已利用《国防生产法》承付了超过 8.93 亿美元的资金，用于五个关键领域的投资：动能、微电子、储能和电池、战略和关键材料以及铸件和锻件”。

方框 1. 国防生产法

从本质上讲，国会于 1950 年通过的《国防生产法》（DPA）是国家安全战略的基石，它授权行政部门在危机时刻有效地调动资源。该法授权美国总统 “加快和扩大美国工业基地对促进国防所需的材料和服务的供应”。根据其规定，总统可以

• 强制各实体接受国防所需的材料和服务订单，并对订单进行优先排序（第一章）。

• 通过担保贷款、直接购买或为私营工业设施采购设备等方式，鼓励和协助扩大关键材料和部件的生产和供应（第二章）。

• 提供反托拉斯保护，与私营企业达成自愿协议，阻止可能对国土安全构成威胁的外国兼并或收购（第 VII 章）。

例如，2022 年 3 月，美国总统授权国防部（Department of Defense，DoD）增加大容量弹道导弹供应链关键材料的国内开采和加工。另一项 DPA Title III 决定免除了某些要求，以扩大喷气发动机、先进航空电子定位导航和制导系统以及高超音速系统组成材料的国内生产能力。国防部还根据《国防行动计划》第三章启动了一项试点计划，旨在测试商业和军事应用之间共同要求的发展情况，以此作为将技术推广到生产的加速器。该计划的重点是军用弹药和农产品所用化学品的试验阶段，最终将扩展到微电子等其他关键领域。

美国国会两党已通过了旨在通过提高国内制造能力来确保和加强关键供应链的法案，如 2022 年 7 月的《CHIPS 和科学法案》。2021 年，《基础设施投资与就业法案》（非国防专项法案）已为包括关键矿物生产在内的国防供应链拨款 70 亿美元。2024 财年的《国防授权法案》（NDAA）包含了有关采购和供应链复原力的措施，因为众议院和参议院的《国防授权法案》议案都提出了有关国防部可以采购材料、产品或服务的来源的限制或要求。

华盛顿还依靠其国际合作伙伴来确保关键矿产供应的稳定性。2022 年 6 月，国务院启动了 “矿产安全伙伴关系”：这是 14 个国家与欧盟之间的合作框架，旨在通过促进该部门的环境、社会和公司治理标准，实现全球供应链的多样化和稳定化，并调动对关键矿产供应链的投资。

1.2 增加战略储备

关键材料的供应也通过战略储备得到保障。因此，《2023 年国防授权法案》授权 10 亿美元用于国防储备，以获取 “满足美国国防、工业和基本民用需求所需的 ”战略和关键材料。这比国防部的申请多出7.5亿美元。至于《2024 年国家发展法案》，“第 181 节授权国防部签订多年期稀土元素采购合同（一般来说，稀土元素是在许多产品中使用的一组元素，如充电电池和国防应用），这些稀土元素由合格的国内来源在美国加工，并签订相关的预先采购联系”。

方框 2. 国防库存

国防储备（NDS）是由美国国防部管理的关键材料战略储备，旨在确保国家安全在紧急情况下的战备状态。它是根据 1939 年《战略和关键材料储备法》建立的，其主要目标是减少国防和关键基础设施所需的重要材料对国外来源的依赖。在紧急情况下，这些储备物资将分配给国内制造商，以维持国防生产。NDS 的运营管理由国防后勤局的战略物资领域活动（DLASM）负责，其任务包括采购来自国内的战略和关键物资，并与国内设施签订合同，以接收、加工和回收 NDS 物资。

通过由库存销售收入资助的国防库存交易基金，NDS 的运作不受国会年度拨款的影响，确保了在维护国家安全利益方面的及时响应和战备状态。

正如 CRS 报告所指出的，库存物资的价值从冷战结束时的 96 亿美元下降到 2021 年的 8.881 亿美元。此后面临的挑战显然引发了反弹，因为 NDS 价值再次跨过 10 亿美元门槛，2023 年 3 月总资产达到 13 亿美元。然而，2023 年 4 月的 NDS 库存 “只缓解了军事需求中战略和关键物资短缺的不到一半”。

因此，虽然战略储备的费用部分由联邦政府承担，但拜登政府在 2021 年提出，在 NDS 下实施的努力可以 “为私营部门提供一个模式，同时认识到私营部门的库存和储备可能不同于政府的库存和储备”。过多的储备确实会使具有竞争力的私营公司财务紧张，转移生产活动的资源。

1.3 应对工业劳动力短缺问题

与供应链复原力密切相关的另一个挑战是工业劳动力，即自 COVID19 大流行和乌克兰战争爆发以来国防公司所面临的 “美国本土人力资本缺口”。在国防部 2022 年 2 月的行动计划中，劳动力已被确定为主要的 “战略推动因素 ”之一，需要解决其差距，以建立整体的供应链复原力。

美国防部早在 2019 年就制定了不同的计划来解决这一问题，如国防制造业社区支持计划、2020 年国家工业技能要求（NIIS）或 2021 年 “国防部对工业劳动力挑战的看法 ”报告。然而，具体措施尚未公布。事实上，2023年9月，国防部长办公室制造技术常务董事基思-德弗里斯（Keith DeVries）承认，对技术工人的需求仍然是一个严重且日益增长的问题，并宣布国防部正在采取 “长期措施，以支持未来技术工人的供应”。

1.4 增加小企业的机会

2022 年 2 月，国防部发布了一份关于国防工业基地竞争状况的报告，强调在过去三十年中，主要武器系统供应商的数量大幅下降，并指出国防工业基地的这些整合趋势对国家安全构成威胁。因此，“促进竞争并确保未来项目的公平和公开是国防部的一项重要优先事项”。报告提出了实现这一目标的建议，包括加强对合并的监督，以及通过减少壁垒和增加小企业（SB）的机会来吸引新的进入者。

这第二个方向与国防部在 2022 年国防战略中呼吁并在 2023 年 1 月发布的小企业战略中规划的针对小企业的更大努力是一致的。后一份文件强调了小企业为国防工业带来的好处--提高供应链和创新的弹性，刺激竞争--以及它们在进入国防工业时仍然面临的困难。为解决这一问题，国防部承诺更好地支持战略基地，确保战略基地参与国家安全优先事项。这包括建立共同的指导和培训，以便更好地把握国防部的采购过程和机会。2022 年 12 月，国防部与小企业管理局（SBA）签署了一份谅解备忘录，以加强和扩大全国和地方的小企业发展，特别是通过新改名的 “APEX Accelerators”（前身为采购技术援助中心，在乌克兰战争爆发前就已存在）。作为国防部小企业项目办公室（OSBP）的一部分，这些中心帮助小企业找到国防部和其他联邦机构的合同。正如 2023 年 6 月的一份国会报告所强调的那样，除了对旧有工具进行品牌重塑和启动研 究计划之外，几乎没有采取任何具体措施来实施《小企业战略》。

2 围绕弹药问题加快改革并统一新措施

2.1 生产就是威慑

尽管在 2022 年之前，美国就从长远角度出发启动了多项国防工业政策措施，但俄罗斯对乌克兰的大规模入侵还是促使美国加快了对生产、储备和采购战略的改革，并在弹药和导弹这一特定领域得到了具体体现。由于在乌克兰战场上使用的弹药和导弹与在印度洋-太平洋地区使用的弹药和导弹并不一定重合（防空武器除外），因此对弹药和导弹情况的关注尤为敏锐。因此，美国工业必须同时补充主要用于陆地的精确制导弹药的枯竭库存，并提高反舰和舰载武器的生产能力。俄罗斯入侵乌克兰后，国防部负责军事和战略事务的副部长成立了弹药工业深潜（MIDD）小组，负责加快乌克兰的武器生产。MIDD 通过缓解供应链问题为工业提供支持。2023 年 3 月，该小组脱离危机应对模式，成为联合生产加速小组（JPAC），专注于 “为关键国防武器系统和供应品建立持久的工业生产能力、复原力和快速反应能力”。

截至 2022 年 12 月，美国已向乌克兰提供了约三分之一的 “标枪 ”反坦克导弹库存和三分之一的 “毒刺 ”反空袭导弹库存。“标枪 ”反坦克导弹和 “毒刺 ”反空袭导弹分别是通过总统缩编授权和乌克兰安全援助倡议（USAI）授权提供的。总统缩编授权是指在危机期间通过将美国现有库存武器转移到另一个国家来迅速提供军事援助，而乌克兰安全援助倡议则是指直接为乌克兰采购单元，而不是动用美国库存。补充拨款总共使陆军 2023 财年的预算增加了约 30%。为了迅速补充库存，陆军在 2022 年春季启动了多项补给合同，其中包括用于更换标枪导弹的 3.52 亿美元资金、用于 “毒刺 ”导弹的 6.24 亿美元资金，以及同年 12 月用于 HIMARS 系统的 4.31 亿美元资金。美国国会在 2023 财年《国防授权法案》中授权 59 亿美元用于采购海军弹药（比总统预算要求多 11 亿美元），为随后投资建立弹药储备奠定了基础。

国防部和陆军承包司令部关注的是扩大国内产能和加速生产。2022 年 6 月，国防部宣布为导弹与弹药国防工业基地（DIB）和战略与关键材料国防工业基地（DIB）的 DPA Title III 基金提供 6 亿美元的补充资金，用于 “加快导弹生产，以重新补给美国转移到乌克兰的库存”。2023 年 6 月，国防部与 Arconic 公司签署了一份价值 4550 万美元的协议（根据 DPA 第三章），为该公司的高纯度铝生产提供激增产能，最终目的是提高弹药和导弹的产量。陆军部长克里斯蒂娜-沃穆斯宣布，到 2025 年，155 毫米炮弹的生产能力将激增，从 2023 年 3 月的每月 2 万枚炮弹跃升至 2025 年同期的 10 万枚。与欧洲的一些国防工业基地相比，美国国防工业基地的一个特点是其由政府拥有或政府运营的部分，即所谓的 “有机工业基地”（OIB）。因此，国防部的部分努力集中在构成 OIB 的设施上。总体而言，NDAA 2023 财年授权超过 27 亿美元用于增加弹药生产和扩大产能，以提高未来产量。

美国防部的努力似乎已初见成效，一些公司已经提高了产能，新的生产线也已开工生产急需的弹药。但是，要想说服国防公司进行相应的投资并开设新的生产线和工厂，国会和五角大楼必须向该行业发出一个明确的信号，即订单将以持续的方式出现。

2.2 弹药和导弹的多年采购规划

从历史上看，五角大楼对弹药部门一直奉行 “饥一顿饱一顿 ”的做法，需求高峰期过后就是枯竭期，这使得弹药经常成为国防预算的调整变量。为此，国防公司采取了 “及时生产 ”战略，降低库存。为了消除这些不一致的需求信号，国防部负责行政和战略事务的副部长威廉-拉普兰特（William LaPlante）启动了高优先级武器和弹药的多年采购（MYP）合同。到目前为止，一个项目必须满足几项标准才有资格获得 MYP，包括显著的节约、现实的成本估算以及对物品的稳定需求。因此，弹药合同不属于这一范围，但乌克兰战争促使国会在《2023 财年国家国防授权法案》中将经济逻辑转变为战略逻辑。该法案包括一项紧急条款，允许五角大楼就乌克兰使用的某些类型的弹药签署多年期非竞争性协议。2024 财政年度国家发展援助法》将这一规定扩大到某些 “印度-太平洋类型 ”的弹药。总统为国防部提出的 2024 年预算申请达 8,420 亿美元，其中包括利用国会为几种导弹（JASSM、LRASM、AMRAAM、SM-6、NSM、GMLRS 和 MSE）提供的多年期计划授权购买弹药的 306 亿美元。最终，国会通过了一项 8250 亿美元的国防拨款法案。

此外，2024 财年《国防授权法案》还引入了一个新工具，即 “大批量采购”（LLP）概念，该概念旨在通过将生产结构升级到三级分包商，并利用节省下来的资金增加导弹生产和加快交付，从而在相关项目中提高效率。LLP 试点项目包括两对：AMRAAM 和 SM-6，以及 LRASM 和 JASSM。正如 CNAS 报告所解释的那样，"这些武器之所以配对在一起，是因为它们在同一家工厂生产，共用一些零部件，并且有共同的原始设备制造商和许多分包商。通过允许承包商灵活管理配对生产线，LLP 可以根据两种武器的需求进行调整，从而降低产能过剩的风险。LLP 还为国防部提供了更大的灵活性，允许对同一合同进行调整，以采购武器的升级版"。

美国政府于2024年3月11日向国会提交了国防部2025财年预算申请，其中包括298亿美元用于弹药，包括常规弹药和精确制导弹药。

2.3 共同生产和共同发展伙伴关系

某些系统的共同生产或共同开发也被认为是解决生产问题的一个可行方案，例如美国国防部授予雷神-康斯伯格公司关于NASAMS系统的12亿美元联合项目合同。根据共同生产协议，在盟国开设生产线，如与波兰合作生产HIMARS和GMLRS火箭弹，这将减轻美国工业的负担，并在战略上将这些高需求火箭弹的库存安排在更靠近潜在冲突地区的地方。根据更深层次的合作形式（AUKUS 伙伴关系），英国和澳大利亚也可以成为这项工作的合作伙伴，这也将有助于在供应链中建立冗余，这也是国防部提出的另一个目标。

3 未来的改革

3.1 改进出口战略

其他一些改革要么是在乌克兰战争背景下启动的，但至今仍未实施；要么是已经酝酿了一段时间，但仍未启动。美国的出口战略就是如此。2022 年，劳埃德-奥斯汀责成一个 “老虎小组 ”研究对外军售（FMS）过程的可能改进措施。该小组于 2023 年 7 月发布了报告，重点提出了六大类建议，国防部长已指示 FMS 机构实施这些建议，其中包括

• 建立国防安全合作处，以更好地了解合作伙伴的需求；

• 提高对盟国和伙伴国技术的审查和发布效率；

• 将盟国和伙伴国的要求纳入正在进行的扩大国防工业生产能力的工作中。

这些措施应在未来几个月内，在新成立的国防安全系统持续过程改进委员会（CPIB）的监督下实施。2023 年 5 月，国防安全合作局（DSCA）已经发布了其 FMS 改革路线图，其中包括与 FMS 战略规划、裁决和实施相关的措施。参议院在其 2024 财年的《国防授权法案》中，也提出了几项关于加强 FMS 过程的主张。

3.2 简化采购过程，改进国防创新采用过程

2022 年国防战略》已经强调了国防部采购过程的复杂性和缺陷，指出目前的系统 “过于缓慢，过于专注于采购并非为应对最关键挑战而设计的系统”，并主张更加快速地采购和部署新兴技术。特别是，国防部已开始采取措施简化和加快人工智能相关能力的采购。2022 年，国防部成立了首席数字和人工智能办公室（CDAO），负责集中和领导国防部的人工智能采购政策。2023 财年的《国防授权法案》指示国防部内部各组织支持 CDAO 改革人工智能采购过程的努力。CDAO如何精简和简化人工智能采购过程的一个例子就是 “市场”。这个平台使工业界、学术界和其他创新者能够通过五分钟的视频来推销他们的解决方案，然后由国防部组织进行审查，而不是向政府客户提交投标书。

正如威廉-拉普兰特（William A. LaPlante）在2024年2月向国会发表的一份声明中所述，创新是国防部当前改革的另一个优先事项。2023年国家防务科技战略》强调，除其他优先事项外，国防部还应在速度和规模上创建和部署能力，并确保更好的研发基础。2024财年国防法案承认了这些优先事项，将国防创新单元（DIU）的拨款从前一年的1.91亿美元增加到8.42亿美元。自2015年成立以来，DIU的目的已从向五角大楼输送商业技术发展到现在在国防部内部带头开展旨在将此类技术更大规模地部署到实战中的创新活动，体现了国防部的优先目标。

此外，美国国防部副部长凯瑟琳-希克斯（Kathleen Hicks）于2023年8月启动了 “复制者”（Replicator）计划，目标是在2025年8月前部署数千架自主可控的无人机，以对抗大国。该计划将在 2024 财年和 2025 财年的两年内耗资 10 亿美元。美国国会 3 月批准的国防法案为该项目拨款 2 亿美元。

3.3 实施新的国防工业战略

2024 年 1 月，五角大楼发布了新的《国防工业战略》（NDIS），确认了过去几年的发展趋势。该文件将现有的政策和工具整合到一个长期的总体战略中，该战略围绕四个重点展开：弹性供应链（1）、劳动力准备（2）、灵活采购（3）和经济威慑（4）。虽然没有重大趋势突破，但有几点值得注意：

• 国防部区分了 “商业国防工业基地（DIB）”和 “美国政府拥有的有机工业基地（OIB）”，并打算利用后者 “提供快速增援能力，以支持突发事件”。例如，陆军准备在未来 15 年内投资 45 亿美元，以实现其 OIB 能力的现代化。在国防预算方面，国防部希望鼓励对剩余生产能力进行投资，并呼吁国会探讨为合同分配更多资金和其他针对这一具体目标的激励措施（支柱 1）。

• NDIS 涉及国防生态系统中的所有利益相关者，并要求跨机构和跨部门实施。值得注意的是，与就业和教育方面的公共政策有关的措施是美国国防工业战略（支柱 2）不可分割的一部分，而商务部将参与加强对 “对抗性所有权和掠夺性投资行为 ”的执法（支柱 4）。

• 在支柱 3（灵活采购）下，国防部强调需要在定制化和标准化之间取得平衡，以缩短开发时间、降低成本并提高可扩展性。它还建议在采购过程中尽早考虑互操作性和可出口性要求（与增加固定资产管理系统的既定目标相一致）。此外，NDIS 还呼吁对改革国家紧急状态下工业动员的法律和监管框架进行思考。

• 该战略还考虑了美国盟友的作用，以期聚集需求和建立冗余供应链。美国青睐的工业合作框架在《国家发展战略》中首先得到强调，它不是北约，而是 AUKUS 格式，因为澳大利亚和英国在上一份《国家发展议程》中被视为国内来源。

该战略的实施仍然相当模糊，因为除了 “世代变革 ”的雄心壮志之外，它没有包括确切的里程碑或确定的时间框架。美国国防部在一份专门报告中指出，国防部的某些建议 “可能需要超出当前国防部预算的资金”。正如美国国防工业协会（NDIA）在其《2024 年报告》中指出的，NDIS 面临的最大挑战是 "它对实施战略中规定的行动所需的具体额外资源保持沉默......正如 2021 年国防部报告所重申的，财政投资的数量级是数十亿美元，而不是数百万美元"。

结论

2024 年 3 月 23 日，美国国会最终通过了 2024 财年国防基金法案，向国防部拨款 825 美元，而此前国防部已在持续决议（CR）下运作了 6 个月。在没有适时通过预算的情况下，持续决议将资金维持在上一年的水平，并禁止国防部启动新项目。国防部副部长凯瑟琳-希克斯（Kathleen Hicks）对在这种情况下度过的时间对五角大楼工作计划造成的 “破坏性 ”影响表示遗憾。随着法案的通过，国防部现在将能够继续推进改革，为美国国防工业的未来做好准备。

美国国防部早在2019-2021年就开始解决长期以来确定的DIB问题，有意识地减少对大国的战略依赖，并为这两个长期敌人之间可能的对抗做好准备。因此，乌克兰战争增加了紧迫性的挑战，使议程变得不那么重要。在此契机下，大国加快了已经启动的改革，并正视弹药采购的多年规划等重要问题。即使有些措施只是临时性的，特别是那些与乌克兰有关的设备，但对印度洋-太平洋地区可能发生冲突的预期应确保持续支持提高工业生产能力。《2022 年国家安全战略》确实指出，“后冷战时代肯定已经结束，大国之间正在为塑造下一个时代展开竞争”。