《不确定性： 联合作战规划中被遗忘的因素？》美陆军47页报告

军事规划总是存在不确定性。军事分析人员必须分析来自多个来源的大量数据，这些数据可能不清楚、模棱两可，甚至相互矛盾。不确定性与风险是有区别的，因为风险的特征是已确定的结果与这些结果发生的概率。本专著分析了美军 “2017 年联合规划过程”（2017 JPP）如何解决不确定性问题。这项研究考察了近二十年的美国非保密战略安全文件和美军联合条令，重点关注2017 JPP及其如何或不如何对待不确定性。令人惊讶的是，不确定性在 2017 年 JPP 中扮演从属角色，甚至根本不存在。战略安全文件也没有充分考虑不确定性。尽管在军事情报领域讨论了不确定性，但2017年“联合规划过程”并未要求规划人员充分考虑不确定性这一主题，因此没有为规划人员提供处理不确定性的工具。本专著研究了改进处理不确定性的工具。有一个谬误（基准利率）的例子说明了不确定性教育/培训的必要性。需要对概率进行标准化交流。决策树模型有助于将信息不足或没有信息的领域形象化。稳健性概念提供了一种如何提高对意外事件的应变能力的方法。"稳健决策"模型侧重于针对最坏情况制定计划，而 "信息差距"模型则强调确定对实现至关重要的结果。首要任务是找到一个令人满意的解决方案，而不是最佳解决方案。本专著建议利用现有工具并制定标准化框架，改进对不确定性的考虑，以确保在 2017 年联合规划方案中对其进行适当处理。这种方法不一定能提供完美无瑕的预测，但它能提高规划过程的透明度，改进对原本被忽视的行动方案的思考方式，并将可能性发展为机遇。

图2 决策树模型

不确定性与美军联合规划

在美国国防部长宣布 "为不确定的未来做好准备 "的新战略近二十年后的今天，2017 年“联合规划过程”并未提供应对不确定性的方法。此外，作为指导 2017 年“联合规划过程”制定的总体文件，美国的战略文件也没有强调不确定性。相比之下，情报领域提供了考虑情报产品不确定性的方法。

第一小节研究了非保密的美国战略文件和美军联合条令。其中，研究试图回答以下问题： 是 "为不确定的未来做准备 "的战略概念改变了联合作战计划，还是不确定性因素从未进入联合作战计划？下一小节提供了一些可能的原因，说明为什么不确定性可能是 2017 年“联合规划过程”中被遗忘的因素。最后一个小节提出了 2017 年“联合规划过程”没有充分考虑不确定性的可能原因。

美国安全文件和军事联合出版物中的 "不确定性 "一词

没有证据表明，2001 年宣布的 "拥抱不确定性 "战略在 JPP 的制定过程中得到了认可。此外，在过去二十年的联合条令或战略文件中也没有发现这一战略的细节。不过，军事情报领域有考虑不确定性的方法，也有可用于处理不确定性的工具。

2017年联合出版物（JP）5-0《联合规划》（2017 JP 5-0）虽然将战略环境描述为不确定，但并未考虑处理不确定性的方法。2017 JP 5-0 是战略与行动执行之间的桥梁文件。2017 JP 5-0 对 2017 JPP 进行了定义，并为 "指挥官提供了允许......在不确定和具有挑战性的环境中灵活规划和制定计划的流程和能力"。但没有具体说明在何种情况下提供灵活性。2017年JP 5-0的前几个版本对处理不确定性的责任规定得更为具体。在2011年的JP 5-0中，指挥官和参谋部的任务是减少不确定性："联合作战规划促进理解，使指挥官及其参谋部能够为定义不清的问题提供充分的秩序，减少不确定性，并使进一步的详细规划成为可能"。

在 2006 年的 JP 5-0 中，"联合作战规划 "区分了两类规划：应急行动规划和危机行动规划。"这两类规划主要在不确定性程度上有所不同。此外，"应急计划通常是在预测未来事件的情况下进行的，而危机行动规划则是基于规划发生时存在的情况"。 在没有进一步解释的情况下，2017年JP 5-0建议将 "危机行动规划 "从《联合出版物》（JP）1-02《国防部军事及相关术语词典》（"国防部词典"）中删除。

2006 年、2011 年和 2017 年版本的 JP 5-0 均未考虑 "不确定性 "一词，尽管 2006 年和 2011 年版本将不确定性视为作战环境的一个特征。稍后，本研究将显示美国战略文件中也有类似的发展。

2017 JP 5-0 提供了四种分析工具，即 "作战艺术与设计"、"灵活反应选择"（FRO）、"灵活威慑选择"（FDO）和 "联合风险管理"，以支持决策者和规划者的规划工作。

"作战艺术与设计 "并未指导用户如何考虑不确定性。2017年JP 5-0指出，"作战艺术是指挥官和参谋人员在技能、知识和经验的支持下，运用创造性想象力设计战略、战役和重大行动，并组织和运用军事力量"。此外，"作战艺术有助于联合部队指挥官克服复杂作战环境中的模糊性和不确定性"。没有解释 "模糊性 "和 "不确定性 "的含义以及作战艺术如何提供帮助。2017 JP 5-0 将 "作战设计 "描述为帮助 "指挥官和参谋人员理解复杂作战环境（OE）中的不确定性 "的一种工具。无需赘述，"作战设计 "是一种九步方法。在第七步 "确定决策和决策点 "中，指挥官必须告知其高级领导层 "需要做出的决策、必须做出决策的时间以及伴随决策和延迟的不确定性和风险"。"这一表述值得注意，因为这是JP 5-0唯一一次区分不确定性和风险。然而，作为作战设计核心人物的指挥官，在如何评估和描述不确定性以告知上级方面却没有得到进一步的指导。

FRO和FDO也不是准备和应对不确定性的规划工具。2017 JP 5-0 给 FRO 和 FDO 下了定义，前者 "用于应对恐怖行动或威胁"，后者是 "预先计划的、以威慑为导向的行动......在危机前或危机期间为威慑行动而设立"。FRO 和 FDO 都是国防部长或总统应对危机不确定性的适应性军事选择。与FDO相比，FRO是 "首先旨在阻止敌方攻击的行动，但也为国防部提供必要的规划框架，以快速获得必要的授权和批准，从而应对动态和不断变化的威胁"。"快速反应行动不是为不确定性做好准备和作出反应的规划工具；它更多的是利用现有能力和资源对现有的已知威胁作出反应。

第四种工具是联合风险分析（JRA），它也不考虑不确定性。参谋长联席会议（CJCS）主席手册 3105.01《联合风险分析》中描述的联合风险分析是计划人员进行风险评估的工具，是任务分析的一部分。2016 JRA 建立了联合风险分析方法（2016 JRAM），用于识别、评估和管理风险。它使联合军事委员会能够进行一致、及时的风险评估，并提供 "基于风险管理的最佳军事建议，以支持第 10 篇的职责，特别是国家军事战略（NMS）"。第10编定义了武装部队的作用，并为美军的角色、任务和组织提供了法律依据。2016 年 JRAM 的两段摘录说明了不确定性未被考虑在内。首先，成功的风险分析面临三大挑战--复杂性、模糊性和不确定性，"因为人类的知识本身就是不完整的，评估需要假设"。不确定性是风险分析面临的一个挑战，但却没有就如何处理不确定性提供指导。其次，手册将风险定义为 "某一事件对有价值的事物造成损害的概率和后果"。所有这些定义和描述都可能让人认为，联合条令遵循的是传统的奈特式定义，重点是可能出现的糟糕结果，这在前面的 "不确定性的特征 "中有所描述。

2017 年 JP 5-0 的前一版本定义了 "危机规划 "这一工具，它也可能具有处理不确定性的潜力。2000-2006 年版本的 JP 5-0 指出存在两种类型的规划： "慎重规划和危机规划"，以是否知道发生概率来区分。此外，"虽然深思熟虑的规划是在预测未来事件的情况下进行的，但当前总会出现一些情况......有时这些情况是完全无法预料的"。这项研究从 "危机规划 "中看到了增强 2017 年 JPP 处理不确定性的可能方法。

不仅2017年JP 5-0中没有指导，《美国武装部队联合出版物（JP）1条令》（JP 1）也没有对不确定性提供指导。在联合文件等级中，JP 1高于JP 5-0。2017 年的 JP 1 是 "所有联合条令的顶点出版物，为美国武装部队的使用提出了基本原则和总体指导"，它只是通过引用克劳塞维茨的话来暗示不确定性，称 "战争的进行结合了摩擦、偶然性和不确定性"，这 "在今天仍然是正确的"。即使2017年JP 1 "代表了我们作战指导和军事理论的演变，构成了联合作战条令的核心"，研究也没有发现任何证据表明2017年JP 1充分考虑了不确定性以影响联合作战条令的制定。

由于2017 JP 5-0和2017 JP 1没有充分考虑不确定性，本研究考察了国防部词典，该词典是联合条令领域定义的来源。它也没有描述 "不确定性 "一词。国防部词典 "规定了标准的美国军事和相关术语，涵盖了美国武装部队的联合活动"。国防部词典确实两次提到 "不确定性 "一词。首先，它指出，"不确定环境是指东道国政府军......对预定作战区域内的领土和人口没有完全有效控制的作战环境。"没有进一步解释如何确定这种不确定性。其次，国防部字典中提到了作战空间情报准备（IPB）或作战环境联合情报准备（JIPOE）的分析方法，这种方法应有助于 "军种或联合部队组成司令部减少有关敌人、环境、时间和地形的不确定性"。 随后，本研究将探讨 IPB/JIPOE 如何帮助处理不确定性。

2014年联合出版物（JP）2-01.3《行动环境的联合情报准备》（2014 JP 2-01.3）和2013年联合出版物（JP）2-0《联合情报》（2013 JP 2-0）的一部分对JIPOE进行了定义，后者提供了在情报分析和产品中考虑不确定性的方法。军事联合情报领域认为，不确定性是影响情报分析结果和受众的一个因素。2013 JP 2-0指出，"不能让指挥官对什么是事实、什么是观点、什么是未知一无所知"，"情报不是一门精确的科学；情报分析员会有一些不确定性，指挥官和参谋人员在计划和执行行动时也应如此"。 以下四个例子说明了2013年JP 2-0中对不确定性的考虑。首先，不确定性是情报规划的一个因素。情报行动规划要求 "考虑与规划工作相关的所有已确定的情报缺口，并认识到分析结论中的不确定性"。相比之下，2017年的JPP没有考虑认识不确定性的步骤。其次，无法确定所收集信息的准确性。"情报人员必须确保指挥官意识到这一缺陷，并确保未来包含许多不确定性"。2017年的JPP并没有要求进行这样的分析。第三，要求分析人员澄清或解决不确定性： "信息或情报的价值与它所支持的决策以及它所澄清或解决的不确定性的大小息息相关"。2017年的JPP缺乏对信息价值的定义。最后，情报分析员在2014年《联合行动计划》中拥有一个支持预测分析的工具。2014年《联合行动计划》"为评估敌方意图和预测敌方行动方针的相对可能性提供了极好的方法"，从而减少了不确定性。

预测性情报分析使用的概率等级（高、中、低）不同于2017年的JPP，后者依赖于2016年的联合风险分析（极不可能、不可能、可能、非常可能）。情报分析员必须传达情报产品中的不确定性程度。指挥官 "必须明白，情报预测只是估计，他们在制定计划时，仅根据情报对对手最有可能采取的行动方案（COA）的评估，接受一定的风险"。预测分析的结果支持 2016 年联合评估。然而，这两种工具使用不同的方式来传达概率水平。这种缺乏标准化的概率水平交流方式可能会给决策者、规划者和情报分析师带来摩擦和误解。

由于美国联合条令没有提供处理不确定性的方法，研究的下一步是研究美国非保密战略文件，这些文件在文件层级上高于联合出版物，指导军事条令的制定。2017年《美利坚合众国国家安全战略》（2017 NSS）与其2015年的前身类似，并未提及 "不确定性 "一词。没有证据表明 2017 年《国家安全战略》沿用了 2000 年《国家安全战略》，后者发布的 "接触战略 "中包含 "为不确定的未来做好准备 "的内容。与 1999-2006 年的前几份国家安全报告不同，2010 年、2015 年和 2017 年的国家安全报告既没有指出存在 "不确定的环境"，也没有指出未来的不确定性。没有证据表明美国政府故意省略了 "不确定性 "一词，但值得注意的是，在最近的三份国家安全报告（2017 年和 2015 年）之前，文件中都提到了 "不确定性 "或 "不确定的环境"。不过，有几次提到了 "风险 "一词。首先，2017 年《国家安全战略》指出，"为了提高我们关键基础设施的安全性和复原力，我们将评估六个关键领域的风险"。接着，2017 年《国家安全战略》指出，美国政府 "将提高对构成最大风险的威胁和危害进行评估的能力"，最后，它还提到 "核力量结构既能满足我们当前的需求，又能应对不可预见的风险"。 这些提法都没有就如何计算每种风险的概率和处理固有的不确定性提供指导。

较早的国家安全战略确实解决了不确定性问题。在美国驻内罗毕和达累斯萨拉姆大使馆爆炸事件后，美国政府在 1999 年《国家安全战略》中公布了新的 "参与战略"。此外，1999 年《国家安全战略》指出，"我们所处的安全环境是动态的、不确定的，充满了一系列威胁和挑战，而且这些威胁和挑战有可能变得更加致命"，并描述了一项包含三个组成部分的战略： "塑造国际安全环境，应对威胁和危机，为不确定的未来做好准备"。 2000 年《国家安全战略》指出，"参与战略 "的一个战略概念是 "为不确定的未来做好准备"。 该战略要求 "我们必须为不确定的未来做好准备，即使我们在解决当今的安全问题时也是如此......为不确定的未来做好准备还意味着我们必须拥有一个强大的、有竞争力的、技术卓越的、创新的和反应迅速的工业和研发基地"。2000 年《国家安全战略》将 "为不确定的未来做好准备 "定义为三个战略概念之一，并描述了对冲未来不确定性的措施，指出 "与其他安全、关键基础设施保护和反恐计划一起，政府的连续性和行动的连续性计划仍然是对冲当前和新出现的威胁以及未来不确定性的重要手段"。美军必须进行转型，"以塑造和应对今天的威胁，实现现代化以保护部队的长期战备状态，并转变[其]无与伦比的能力，以确保[其]能够有效地塑造和应对未来的威胁"。

2002 年和 2006 年的《国家安全战略》没有继续采用 "参与战略 "和 "为不确定的未来做好准备 "的战略概念。这两份文件都没有关于 "不确定的未来 "的值得注意的表述。2002 年的《国家安全战略》指出，"今天，美国享有无与伦比的军事实力和巨大的经济和政治影响力......过去的敌人需要强大的陆军和强大的工业能力才能危及美国....，我们国家面临的最严重危险在于激进主义和技术的交叉路口"。该文件在谈到部队前沿部署时确实提到了 "不确定性 "一词，但没有提到未来的不确定性。2006 年《国家安全战略》指出，全球局势已经恶化，这从 "美国正处于战争状态 "的简短陈述中可见一斑。这是一项战时国家安全战略"。这份文件也只字未提未来的不确定性。关于 1999 年、2000 年、2002 年、2006 年、2010 年、2015 年和 2017 年国家安全战略的研究到此结束。1999 年的 "为不确定的未来做好准备 "这一战略概念在 2017 年的国家安全战略中已不复存在。

《国家安全战略》为整个政府提供指导方针，而由美国国防部长发布的《国防战略》（NDS）则是《国家安全战略》的附属战略，概述了美军将如何为实现《国家安全战略》的目标做出贡献。自 2008 年以来，《国防战略》往往侧重于确定性，尽管没有足够的信息来判断这些文件如何具体影响了 JPP 的制定。2008 年的国家发展战略指出，"只要有可能，国防部就会对自身进行定位，以应对和减少不确定性。这意味着我们必须继续加强对各种趋势、其相互作用以及该部可能需要应对或管理的各种风险的了解"。风险评估是减少不确定性的一种方式。在 2012 年国家发展战略中，联合部队的任务是 "确保能够应对未来的任何威胁"，这就不那么具体了。但仍有一项任务是提供 "再生能力，以满足未来不可预见的需求"。2018 年国家发展战略要求 "具有致命、敏捷和弹性的部队态势，以应对存在的不确定性"，但 "不确定性 "一词总体上并未作为未来的主要考虑因素出现。没有证据表明 2018 年国家发展战略延续了利用风险评估减少不确定性的方法。

《2015 年国家军事战略》（NMS）是《2018 年国家发展战略》的从属战略。非保密的 2015 年 NMS "描述了[美国军方]将如何使用[美国]军事力量来保护和推进[美国]国家利益"。值得注意的是，在《2015 年国家军事战略方针》之上，没有任何其他战略文件赋予高级军事领导层处理不确定性的任务。2015 NMS是美国联合条令之上第一份对 "联合领导人提出预测和适应突袭、不确定性和混乱 "要求的文件。然而，2015 NMS 并未就联合领导人应如何预测和适应不确定性提供进一步指导。