《打造美国海军作战机器》兵力设计、兵力发展、兵力规划、兵力结构，2023最新报告，中文版万字长文

作者：Bruce Stubbs

1 关键术语

本文使用了五个关键术语。前两个术语，即兵力设计和兵力发展，是美国海军的精确术语，不能互换。

兵力设计是指创新和确定未来海军舰艇、飞机和武器系统，以及二十年及二十年后的作战概念。兵力发展是对海军现役舰艇、飞机和武器系统的调整和现代化，以及在两到七年时间框架内的作战概念。这两个海军官方术语之间的区别似乎很玄妙：兵力设计是关于未来兵力的，而兵力发展则是关于当前兵力的。然而，两者都是根据对美国安全需求的评估来满足海军的要求，然后在财政限制范围内选择海军能力（以及作战概念）来满足这些要求。

以下术语对读者理解也很重要。

• 兵力规划是比较常见的术语，用来代替兵力设计和兵力发展，在国会、国防媒体、学术界和工业界都有使用。虽然兵力规划不是海军的正式术语，但本文使用该术语来涵盖兵力发展和兵力设计。
• 国会使用的兵力结构是指海军能够组建和维持的作战部队的数量和类型，也代表海军的作战能力。
• 预算是一种非正式的简称，用于概括国防部规划、计划、预算和执行（PPBE）系统中的所有海军活动，尤其是计划活动。

2 海军的战略发展和兵力规划方法

美国海军 2023 年的战略发展和兵力规划方法行不通。战略发展处于生命维持阶段，兵力规划采用的是渐进式方法，即购买海军几十年来一直依赖的相同平台的略好和更昂贵的版本。实际上，这种方法是在不考虑海军总体战略和兵力计划的情况下，一次只生产一个级别的舰艇，从而形成一个综合、协调、同步的 "海军战斗机器"。此外，这种方法在太长的采购时间内交付了一支负担不起的舰队。开发新能力的建议被视为对现役平台和项目的威胁，从而阻碍了创新。

图：海军 F/A-18E 超级大黄蜂战斗机准备从 "哈里-杜鲁门 "号上发射，以支持 "三叉戟接点 18 "演习。图片来源：美国海军，海军三等士官 Adelola Tinubu。

国会、防务媒体、防务分析师、国防部以及独立的美国政府机构都认为美国海军的战略制定和兵力规划有问题。最值得注意的是，国会表达了不满。

2017年12月，美国国会根据海军2016年兵力结构评估（FSA），规定海军必须拥有355艘兵力舰艇，2020年2月，众议员乔-考特尼（Joe Courtney）向时任国防部长马克-T. 埃斯佩尔抱怨说："缺乏造舰计划，[唐纳德]特朗普政府没有提出建造 355 艘舰艇的海军战略"。2021 年 12 月，美国国会授权海军提交《兵力舰艇评估与需求报告》，介绍其近期、中期和远期的兵力结构计划，以满足作战指挥官在国防部批准的情况下提出的要求。然而，国会对海军 2023 财年（FY2023）的三十年造舰计划反应冷淡，尽管这是海军三年多来首次向国会提交此类报告。这导致国会授权在 2022 年 12 月成立一个独立的海军未来全国委员会，以确定到 2025 年中期海军舰队的规模和兵力组合。

这一系列事件--特别是史无前例地指示海军提交《战舰评估与需求报告》、成立独立的海军未来全国委员会、将制定两栖作战舰艇需求的责任全部交给海军陆战队司令--表明了国会对海军兵力规划的不满。此外，国防部（Department of Defense，DoD）和海军领导人无法始终如一地说明海军需要多少舰艇来满足其需求，这可能是国会决定立法规定这些前所未有的任务的一个驱动因素。在 2022 年的前七个月中，国防部领导人为海军的目标规模提出了五个不同的目标--316、327、367、373 和 500。此外，在 2023 财年和 2024 财年的三十年造舰计划中使用了三个选项，而不是一个单一的预测，这妨碍了国会对乔-拜登政府关于海军未来规模和组成的目标的理解，以及对海军提出的 2024 财年造舰预算、五年造舰计划和三十年造舰计划的评估。此外，为了遵循向文职领导层提供最佳军事建议的口号，海军必须对完成工作所需的资源有一个首选方案，最重要的是，必须评估如果得不到所需的资源，美国将面临的风险（见表 2）。

正如斯科特-莫布里博士在 2022 年 11 月的论文集中所指出的，海军在很大程度上将重点放在计划和预算上，以制定战略手段，而 "贬低了使这些手段合理化和正当化的战略基础"。

海军兵力规划采用的是一种零敲碎打的方法--"购买[海军]几十年来一直依赖的同[类型]平台的[更少但]更好[更昂贵]的版本"--这种方法在太长的采购时间内交付了一支难以负担的舰队。海军的兵力规划几乎总是在资源受限的环境下进行的，采用的是一种零和方法，在这种环境下，新能力的建议往往被视为对现役平台的威胁，从而阻碍了创新。归根结底，海军的新平台、武器和系统与舰队中已有的平台、武器和系统非常相似。

海军作战部长办公室（OPNAV）的大部分平台和能力参谋人员都只关注单一平台或能力。没有人将所有平台和能力视为一个综合的整体。没有任何一个参谋实体能确保所有这些单独的平台和能力参谋人员都能通过精心制定的全面战略和作战概念进行整合，以实现所需的战略-兵力匹配。

海军无法建立一个持久的 OPNAV 组织结构，以确保其战略依次驱动兵力规划和预算。OPNAV 无法在其关键流程中始终 "以战略意图 "开展业务。由于 OPNAV 是在国防部规定的未来五年防务计划范围内运作，并且以预算为中心，因此 OPNAV 往往集中式大量以流程为中心的产品，再加上层出不穷的短期紧急项目，其战略指导经常被香肠制作所取代，甚至丢失。

海军作战司令部一直未能解决海军战略与其中长期预测之间的衔接问题，以及海军预算与其短期时间表和巨大财政压力之间的衔接问题。自 20 世纪 80 年代初以来，OPNAV 进行了无数次改组，这些都强调了这一点。正如海军分析中心 2010 年的一份研究报告所强调的： "历任海军司令官都试图使[OPNAV]对他们的需求作出反应--其中最主要的需求通常是建立一个平衡、综合的计划和预算"。"他们都失败了，结果，海军继续以渐进的方式满足兵力需求，这挫伤了创新，惊扰了国会，交付的平台数量更少、成本更高，而且几乎总是更大。各种非乘员水面舰艇和飞机可能会打破 "越大越好 "的模式，但它们的出现速度太慢。

3 问题根源

造成海军战略制定和兵力规划方法问题的原因是多方面的。

3.1 不同海军作战首长的倾向性妨碍了战略一致性

有效的兵力规划受到海军作战司令（CNO）之间战略一致性不足的影响。历史记录表明，这些军种的首长似乎认为他们必须与前任首长有所区别，拥有自己独特、独立的战略--或者说是典型的战略性、愿望性计划，而不是具有目的、方式和手段的战略。正如彼得-海恩斯博士在他的《迈向新的海洋战略》一书中所解释的那样： 华盛顿的政治气候要求不断变化，只有新的想法才能确保得到聆听，在这样的环境下，战略声明是有保质期的。海军领导人必须更换或更新他们的想法，否则就有可能被认为对国内政治或国际安全环境的变化反应太慢。

可以肯定的是，海军高层领导都会同意，无论谁担任海军司令，海军都有持久的体制目标，一致性对战略制定和兵力规划的好处是巨大的。这样做的好处包括：在主要平台和武器系统的实战化过程中确保战略方向的连续性；不需要新上任的海军司令官从零开始制定 "新的 "海军战略方向；根据四星级更新时达成的组织协议，在海军的前进道路上齐心协力；在战略沟通方面保持海军信息的一致性；减少错误的开始和无益的努力（见表 1）。

海军需要每一位海军司令官在以往工作的基础上继续努力，使海军能够长期受益于持续的统一行动。海军还需要一个连贯的规划流程，而不是一个全新的版本来配合新任海军司令官的新战略。目前的挑战是如何在持续十年或更长时间的规划和采购过程中保持共识，而这一过程又是由一名任期通常为四年的海军司令官发起的。

3.2 海军作战部的预算流程主导战略和兵力规划

海军作战部仍将重点放在预算上，将预算作为其总体和决定性过程，认为战略可以在预算过程中产生。这种狭隘的关注点限制了应对重大挑战和机遇的长期战略和计划的制定。预算过程的需求与战略制定过程之间存在不可调和的差异。

在 2021 年的一次访谈中，能力与资源整合局（OPNAV N8）前副局长 Irv Blickstein 解释了预算流程占主导地位的原因。首先，不可能完全按照战略、需求和预算的线性顺序进行。如果一项战略无法负担，那么就必须对能力进行权衡。预算人员知道，仅仅对战略发表意见是无法获得资金的。相反，海军需要通过分析来证明其计划的有效性及其论点的正确性。20 世纪 80 年代初，布里克斯坦作为 OPNAV 的副程序设计员，曾指出: 我与 OP-06（计划、政策与行动局）的任何人都没有关系。你会想，你在编制[预算]，而他们负责《海上战略》，难道你们不应该一直保持联系吗？答案是肯定的，但《海事战略》对我们的计划工作有影响吗？确实没有......从历史上看，战略家和程序员之间没有任何关系，但我认为有这种关系是件好事。

2015 年 6 月，海军研究生院发布了一份关于战略在海军预算流程中的推动作用的报告。报告的主要结论指出，"海军未能确保战略和政策优先事项推动[预算]的制定和执行"。具体而言，在海军作战司令部内部，预算流程 "使战略黯然失色"，"被战略所取代，并经常等同于战略"。报告指出，能力与资源整合局（OPNAV 的首席财务官）"在战略的制定和执行方面掌握着大部分的局内权力"，而业务、计划和战略局（OPNAV N3/N5）及其战略人员 "在战略制定和执行方面没有发挥有意义的作用"。约翰-理查森上将在担任 CNO（2015-2019 年）期间曾试图改变这种态度。他的努力没有成功。

目前，预算流程、战略制定和长期规划流程之间存在严重的一致性问题。预算流程以五年期为重点，强调定量分析的应用，这对近期资源决策非常有效。然而，由于其年度周期没有明确的起点或终点，预算流程主导了海军作战司令部的所有规划活动，"往往只是鼓励继续执行已在实施的计划"，而不鼓励 "开发新的替代方案"。海军需要避免默认以预算执行来制定战略。所有的战略都是由可用资源决定的，但预算应该为战略服务，而不是相反。

目前，管理海军兵力规划生态系统的责任分散在整个海军作战司令部。作战发展局（OPNAV N7）负责兵力设计。能力与资源整合局（OPNAV N8）负责支持兵力设计与发展的量化手段，作战需求与能力局（OPNAV N9）负责兵力发展与兵力设计。海军司令部的指挥官行动小组为兵力设计和兵力发展提供职权范围--战略指导。海战发展中心提出作战概念，如当前的 "分布式海上作战"（见图 1）。

这些职责都必须履行，但却缺乏协调。没有一个部门将这些兵力规划工作与正在进行的新型舰艇、飞机和武器的生产工作结合起来，以形成一个统一的海军战斗机器。因此，有关新兵力生产和现役兵力现代化的决策直接影响到有关确定未来平台和能力的决策，反之亦然。兵力发展、兵力设计以及新平台和能力的生产之间的这种相互关系，要求将其调整、整合和同步为一个全面的过程，而不是单个的平台和能力，同时对未来的安全环境和共同的作战概念有一个共同的理解，以便在特定的时间段内威慑和击败未来的对手。

此外，这种兵力规划责任的分散也会带来有害后果。2022 年 2 月，海军作战司令部主办了一次名为 "兵力设计冲刺 "的研讨会，以评估海军的兵力设计态势。研讨会结束时，N7的一位高级领导告诉笔者，研讨会确定，"OPNAV的每个人都负责[兵力设计]，但没有人负责"。对于一个军种来说，宣布 OPNAV 没有人真正负责兵力设计是一个惊人的发现，因为兵力设计的重点是未来的舰艇、飞机和武器系统，以及 20 多年时间跨度的作战概念。

3.3 战略指导不足误导兵力规划

海军缺乏充分和连贯的指导，以确保战略影响其预算和作战概念。海军没有分类战略，无法明确表达其目的、方式和手段。它没有对当前和未来安全环境进行成文的评估，以提供对这些环境的基线认识，并为有效的概念驱动、以威胁为依据的能力发展创造条件。另一份缺失的文件是 2040 年代的作战概念。其结果是，在 2023 年，N9 的专业人员正在规划下一代平台，却没有一套共同的顶点战略指导。(见图 1a）。

3.4 海军平台群扭曲了兵力规划

海军三大平台群（水面舰艇群、航空兵群和潜艇群）的自相残杀严重破坏了海军的整体平衡。理论上，这些平台群本应超越各自的平台主张和战争关切，但却很容易受到来自其他平台群的压力和竞争。每个作战群都编制一份非机密的战略指导文件，却很少考虑其他作战群如何互动与合作，以形成一个统一的海军战斗机器。

4 问题定义

针对这一批评意见，海军司令部海军上将迈克尔-吉尔代（Michael Gilday）将兵力设计职责重新分配给 N7，并按照海军司令部 2022 年航行计划的要求，将工作重点放在 2045 年。然而，海军在很大程度上已经确定了 2045 年的兵力设计，而且，海军正在全速推进其实施。2045 年距今只有二十年左右的时间，完全在新型舰艇、飞机和武器系统的服役期内。海军司令吉尔代已经批准了海军下一代平台和能力的未来发展方向，N9制定的优先采购顺序是下一代飞机第一，下一代驱逐舰第二，下一代攻击潜艇第三。这一优先顺序似乎巩固了航空母舰作为海军作战重心的地位，而不是从各种空中、水面和水下平台发射精确武器的地位。

图：尼米兹级航空母舰卡尔-文森号准备在阿拉伯湾执行飞行任务。图片来源：美国海军/二级大众传播专家亚历克斯-金（Alex King）。

海军战略制定和兵力规划面临的长期问题比将兵力设计责任重新分配给 N7 更大。海军需要解决的问题是如何开展和组织战略发展与兵力规划的整体工作，而不是将其作为不同的流程。根据本文对海军战略发展和兵力规划态势的评估，海军面临着三部分问题。

• 第一部分： 海军如何 "根据安全环境和资源限制，在现在和未来建立一支规模适当、组成合理（兵力组合）的兵力结构，以实现国家的安全目标"，并避免战略与兵力不匹配？
• 第二部分：海军如何确保其战略基于对当前和未来安全环境的成文评估，以及相关的作战概念，在预算过程中驱动兵力规划决策，而不是默认做出这些决策？
• 第三部分：海军如何确保其兵力规划活动包括修订现有作战概念和发展新概念，以充分整合所有平台，打造单一、致命的海军战斗机器？

5 影响问题解决方案的关键问题

几个关键问题对提出改进海军战略制定和兵力规划的建议产生了重大影响。

组织海军作战司令部进行有效的战略制定

鉴于制定、维护、更新和迭代顶点战略指导的持久性，专门的战略人员（包括负责长期规划的人员）必须具有连续性和长期性。由于战略指导对海军的未来至关重要，因此战略指导的制定过程不能时好时坏。关键在于海军司令部要选择其主任，并对其工作人员充满信心。一旦战略参谋部成立并开始运作，海军就需要将其保留下来。如果海军司令官对战略参谋部的工作不满意，当然可以让自己挑选的人员来主持工作，但战略参谋部本身需要保留自己的角色，而不是被推到一边，由一个新的、自己喜欢的参谋团队取而代之。

避免使用联合组织进行兵力规划

海军陆战队司令部正在使用一种联合组织结构，这对开展兵力规划是有问题的。这种组织结构试图同时实现职责分散和工作统一。据称，它将不同的职责和独特的相关流程统一到一个中央实体之下，但这些职责仍由不同的独立实体控制。它是一种抱负，依靠善意来完成使命，而不是等级森严的结构，有权做出艰难的决定，也不注重达成共识。鉴于成功的兵力规划对海军的重要性，应遵循的组织模式是一个直接向海军司令部报告的专门实体，如海军战略系统计划和海军核推进，它们分别负责海上发射的核威慑能力和海军的核推进。海军需要借鉴这两个组织的成功经验，建立一个专门的单一实体，负责与兵力规划有关的所有事务。海军司令部的兵力规划职责范围如此之广、如此之复杂、如此之关键，以至于海军不能将其分解到海军作战司令部的所有人员或采用联合结构。海军需要建立一个直接向海军司令部报告的专门实体。

由 CNO 直接监督兵力规划和战略

只有海军司令和海军作战副司令（VCNO）及其办公室有权确保 OPNAV 保持战略重点。只有他们才能使参谋人员集中精力，将海军的战略方向放在前沿和中心位置，以推动兵力规划和预算。作为海军作战部副部长领导七大职能部门的海军中将们不可能单独做到这一点；他们要满足预算流程的紧迫需求，还要应付日常事务的压力，这对他们的挑战已经够大了。

了解防务分析的局限性，为兵力规划提供支持

可量化的国防分析通过了解平台和武器系统之间的权衡，为兵力规划做出了巨大贡献，尤其是在近期和中期。国防分析--作战研究、战役分析和系统分析--与兵力规划的相关性受到限制，因为它的远期重点是未来二十年或更长的时间。国防分析方法需要数据的确定性，然后才能产生可靠的确定性答案。海军目前的兵力结构评估方法使用了这些可量化的国防分析工具，很难产生有用的长期数据。其过程需要建模数据，而这些数据在二十年后根本无法获得--因此，需要大量的风险分析、战争游戏、红队和替代未来工作。

纳入净评估能力，支持兵力规划

兵力规划需要对海军能力的发展趋势、关键竞争、风险、机遇和未来前景进行长期比较评估。净评估利用定性和定量因素，对不同的未来情景进行红蓝互动比较。海军无法准确预测未来。但是，净评估可以为海军提供所需的各种能力。海军需要这种能力，因为它对战役分析、系统分析和作战研究的依赖严重失衡。海军需要在对未来安全环境进行评估的基础上进行兵力规划，然后利用战略战争游戏、模拟、专家小组报告和净评估等工具来构建战略和作战概念，并得出所需的能力。一旦完成这些工作，可量化的工具就能细化能力的类型和数量。

明确 N7 和 N9 在兵力规划方面的作用

兵力规划包括兵力设计（即未来舰队）和兵力发展（即当前舰队）。2022 年 7 月，CNO Gilday 将 N9 的兵力设计职责重新分配给 N7。实际上，N9 在确定 2040 年代作战使用的下一代平台时，可能将继续履行兵力设计职责。考虑到 N9 为规划 2040 年代海军而开展的所有已获批准和资助的兵力设计活动，N7 的兵力规划职责远未明确。

让海军部长参与兵力规划

海军部长卡洛斯-德尔托罗对海军兵力规划表示谨慎和不安，他希望用现实的方法来了解下一代驱逐舰、攻击型潜艇和载员/非载员飞机的总成本和影响。他希望在生产之前对这些平台的新技术进行测试。鉴于海军在规划和交付水面舰艇方面的记录参差不齐，再加上为大规模更新提供资金的承受能力问题，他的谨慎是有道理的。

为兵力规划评估新技术和新概念

海军正在用更新的后续版本替换现役平台，但无乘员平台除外。这一点意义重大，因为强烈的平台依附性可能会阻碍海军接受新技术和作战概念。更重要的是，这种可能的态度可能会妨碍海军了解海上战争不断变化的特点。例如，由于技术的融合，到 2045 年，空中和水面领域可能会变得非常透明，以至于在 "发现者 "和 "隐藏者 "之间的竞争中，发现者很可能占据主导地位。如果这种情况属实，水面舰艇甚至飞机将越来越容易受到敌方的持续跟踪、瞄准和远程攻击，从而终止--或至少严重限制--其作为常规海军力量投送主要手段的作用。这样的结果会对 2045 年海军舰队的设计产生巨大影响。

图：2022 年国际海上演习/Cutlass Express（IMX）期间，一艘快速反应驱逐舰在亚喀巴湾航行，靠近一艘美国帆船无人探索器。图片来源：美国陆军/中士 DeAndre Dawkins

沟通海军兵力结构需求

鉴于 2022 年 12 月海军未来国家委员会的成立，以及 2021 年 12 月战舰评估与需求报告的新报告要求，海军的战略沟通能力似乎在反驳对其兵力规划工作的批评方面收效甚微。海军的战略沟通需要调整。

6 建议

这些建议的总体意图是将海军作战司令部的战略、分析和预算流程联系起来。这是一项挑战，因为预算人员、分析人员、规划人员和战略人员之间的工作差异很大。编制预算是一项渐进的工作，"涉及大量的分析和谈判，年复一年，反反复复"，需要 "正统的官僚劳动"。相反，制定战略或作战概念则需要 "非正统的思维跳跃--从演习、战争游戏、技术、情报和事件中得出非同寻常的推论"。

从历史上看，除少数明显例外情况外，海军作战司令部一直未能将这两类人员有效地联系起来。因此，为消除这一差距，建议将兵力规划职能合并，由 CNO 和 VCNO 直接进行战略监督，以确保这两个小组之间的联系得以保持。实际上，兵力规划成为 OPNAV 的重心，预算编制则是其辅助工作。

这些建议背后的逻辑是简单明了的。这些建议受一个总体目标的支配，即确保海军的战略和政策优先事项驱动其兵力规划和预算，而不是相反。海军需要建设兵力和能力，以实施 CNO 建议的战略。兵力规划始于该战略，但兵力规划人员并不制定该战略；该战略的源头属于海军司令部的个人领域，借鉴了《国防战略》等更高层次的指导。兵力规划人员利用海军司令部的战略，确定所需的海军任务，以及当前和未来安全环境中必须克服的问题和障碍，如地理位置和对手的能力。这一活动反过来又推动作战概念的发展，从而发现所需的海军兵力和能力及其相关属性（即作战需求）。最后，兵力规划计算出实现战略所需的兵力和能力的数量和组合。以下建议使这一逻辑成为现实。

拟成立的海军战略小组和兵力规划局撰写的 11 份主要文件不会像 "十大指挥官 "那样刻在石头上，一成不变。归根结底，它们将是海军司令部的文件。最重要的是，它们将通过海军四星级领导层的积极参与来制定，以确定该军种在继续保持其相关性和对国家安全的贡献方面所面临的最大挑战，并设计出克服这些挑战的一致方法，由海军高级领导层予以敲定和支持。这项工作的目的是确定海军将如何在连续五年的预算规划过程中取得进展，其高级领导人将分享并同意一种共同的方法。这一切都是为了将兵力规划流程制度化，使其从最初的立项、采购到最初的作战使用，在相对较短任期的高级领导人的管理下，能够持续数十年。

显然，随着威胁、预算、技术和更高层次政策的变化，海军司令部将每年更新这些文件，就像海军在 20 世纪 30 年代对《橙色战争计划》进行了至少 19 次重大修订，以及在 20 世纪 80 年代对《海上战略》进行了多次修订一样。现任四星级海军将领和选定的三星级海军将领充分参与这一过程至关重要，因为毫无疑问，这些海军将领中的一位将成为下一任或以后的海军司令。如果没有他们的参与，随着海军司令官的更迭，错误的开始和彻底改变航向的可能性将大大增加。

6.1 第一项建议： 设立新的海军部长助理

海军部长应设立负责战略、概念和能力的海军部长助理（ASN/SC&C），以协助海军军警部门（见图 2）。这一职位的设立将在无需另设管理层的情况下提供协助。相反，它将为海军部长提供以下手段，从而带来巨大的、有影响的好处，确保：

• 使海军和海军陆战队的资源、活动和能力与《国防战略》和《国家军事战略》的战略军事目标和兵力规划目标保持一致；
• 通过整合海军和海军陆战队在军种首长一级的工作，以及海军作战发展中心和海军陆战队作战实验室之间在发展层面的工作，实现海军和海军陆战队兵力规划的同步；
• 为负责研究、开发和采购的海军部长助理（ASN/RDA）设立一个以战略为重点的对口部门，并与负责战略、计划和能力的国防部部长助理（ASD/SPC）建立重要的联系；
• 相对于海军部、海军和海军陆战队的三个独立战略，制定单一的海军部战略；
• 改革海军兵力规划活动，重振海军战略专长，在秘书处和海军作战司令部倡导以战略为中心的文化；以及
• 解决长期困扰海军战略制定和兵力规划的问题。

最后的好处影响巨大，需要详细说明。海军战略发展和兵力规划所面临的问题数量之多，似乎几乎是永无止境的，引起了国会的极大关注，并凸显了对秘书处和 OPNAV 高度整合的迫切需要。海军自身一直无法解决、纠正或减轻这些问题和挑战。下面举例说明这些问题和困难，以证明新助理部长的必要性。

提高平台的可负担性

2021 年 6 月，时任代理海军部长托马斯-哈克签署了一份备忘录，涉及海军在 2023 财年规划周期中的资金优先事项，以配合国防部长办公室的财政指导。

• 海军无力同时开发下一代空中、水面和水下平台，必须对这[三个]项目进行优先排序，平衡开发下一代能力与维持现有能力的成本。作为预算[2023 年计划目标备忘录]的一部分，海军应优先考虑[这三种]能力中的一种，并在对作战、财务和技术风险进行评估后重新安排其他两种能力的阶段。

然而，直到 2023 年 1 月，海军才明确承认无法同时负担所有三大采购计划，海军宣布采购顺序首先是下一代空中主导系统（NGADS），然后是下一代导弹驱逐舰计划（DDG(X)），最后是下一代攻击潜艇计划（SSN(X)）。

图：太平洋（2011 年 1 月 4 日）"阿利-伯克 "级导弹驱逐舰 "斯托克代尔 "号（DDG 106）在海上加油时与 "卡尔-文森 "号航空母舰（CVN 70）并肩而行。像 "阿利-伯克 "号这样的平台可以在混合战斗群中提供与航母相同的支持，而且运行成本要低得多。图片来源：美国海军/三等大众传播专家特拉维斯-门多萨（Travis K. Mendoza）。

海军平台越来越大、越来越贵

强烈的平台依附性可能会阻碍海军接受新技术和新概念，进而用更新的后续版本取代现役平台。海军兵力规划采用的是渐进式方法--"购买[海军]几十年来一直依赖的同[类型]平台的[较少但]更好[和更昂贵]的版本"--这种方法在太长的采购时间内提供了一支负担不起的舰队。

图：圣安东尼奥级两栖运输船坞舰 "安克雷奇 "号（LPD 23）、濒海战斗舰 "科罗纳多 "号（LCS 4）、联合高速舰 "米利诺克 "号（JHSV 3）和军事海运司令部移动登陆平台 "蒙福德点 "号（MLP 1）在南加州沿海编队过境，这是 2014 年环太平洋演习的一部分。到 2020 年代，这些平台中的一些已经显露出昂贵的年龄。图片来源：美国海军/首席大众传播专家马克-C-舒尔茨（Mark C. Schultz）。

新能力提案可能被视为对现役平台的威胁，从而阻碍创新。很多时候，海军的新平台、武器和系统与舰队中已有的平台、武器和系统非常相似。DDG（X）是 "阿利-伯克"（DDG-51）级宙斯盾驱逐舰的大型水面作战舰艇替代舰，目前海军仍在进行采购。美国国会预算办公室 2022 年 11 月关于海军 2023 财年三十年造舰计划的报告指出，"海军已经表示，[DDG（X）]的初步设计规定排水量为 13500 吨"，比排水量为 9700 吨的 Flight III DDG-51 设计排水量大 39%。有媒体报道称，实际排水量可能接近 1.5 万吨，这将使其与二战重型巡洋舰相当。

技术发展正在改变战争的特征

常规海军力量投送的主要手段正在发生变化，这对 2045 年海军舰队的设计产生了巨大影响。美国战略家安德鲁-F-克雷皮内维奇（Andrew F. Krepinevich, Jr.）认为，从 "精确战争体制 "到基于 "新军事革命 "的新兴体制，正在发生颠覆性的转变，"新军事革命 "融合了 "人工智能、增材制造、合成生物学和量子计算，以及军事驱动技术，包括定向能和高超音速武器"。克雷皮内维奇告诫说，美国军方往往本末倒置，在新技术基础上部署能力，却不解决技术革命成熟后 "这些新能力如何保持其有效性 "的问题，海军下一代巡洋舰就是如此。遗憾的是，截至 2023 年 5 月，美国海军还没有这样的战略规划文件。

无效的战略沟通

海军糟糕的战略沟通做法体现在其年度非机密的三十年造舰计划上。该计划实现了其目的，但它甚至没有一个严谨、非机密的分析理由摘要，来说明需要一支规模更大、更具杀伤力的海军的理由。这样，政治领导层就能理解海军的防务作用，并支持其对国家资源的要求。这是向海军最重要的受众之一战略性地传达海军资源诉求的一次错失良机。海军不知道如何始终如一地宣传其兵力需求。海军战略沟通的最佳方式是使用平台。目前，海军正在使用平台属性--如 "确保交付"，这让人联想到多米诺披萨或亚马逊快递服务--来向国会和美国人民传达其需求。飞机和舰船类型并不抽象；它们是实实在在的东西，人们听到它们的名字就能很容易地想象出来--潜艇、驱逐舰、航空母舰和喷气式战斗机等等。

注重战略的海军文化

战略并不是海军的制度性价值观；海军最看重的是作战和技术官僚的专业知识。事实上，一个很能说明问题的例子就能说明这种态度。与其他五个军种不同的是，海军并不正式选派人员到战争学院学习；实际上，只要有空闲时间，海军就会指派给他们。海军主要通过计划和预算来制定战略手段，而 "贬低使这些手段合理化和正当化的战略基础"。令人遗憾的是，海军已成为 "一个技术官僚机构--一个以技术为中心的官僚机构"，CNO 和 OPNAV 的工作人员充当着 "海军的首席程序员和预算员，激励着一种职业制度，奖励那些掌握了这些角色所需的技术技能的军官"，但却没有激励战略家的职业道路。

1984 年，美国海军学院论文集的一篇文章很有先见之明地概括了海军的非战略文化： "一名军官所能获得的最好的个人荣誉就是'他是一名出色的操作员'"。然而，这篇文章指出了这些 "优秀的操作员 "的一个主要缺点：他们 "很难理解甚至识别长期问题"，"他们坚信只有短期问题才是真实的，持续解决每个问题都会消除或无限期地推迟远期问题"。由于这种态度，海军无法确定一个持久的 OPNAV 组织结构，以确保其战略依次驱动兵力规划和预算。单靠海军自身的力量，海军无法长期维持其战略事业。当前缺乏顶层战略和兵力规划指导，这一点更加突出了这一评估。海军没有：

• 机密版的 "2020 年海上优势 "和 "2022 年航行计划 "合订本，以便清晰明确地表达海军的目标、方式和手段，以及战略假设、风险、能力、概念和威胁等主题；
• 对当前和未来的安全环境进行保密评估，以提供对作战环境的基线了解，为有效的概念驱动、以威胁为依据的能力发展创造条件；
• 20 世纪 40 年代的保密作战概念；
• 战略层面的机密红蓝网评估；
• 机密的红蓝战争描述；以及
• 一份机密的海军长期计划。

海军平台群之间的竞争

海军三大平台群（水面群、航空群和潜艇群）之间的自相残杀会使海军整体严重失衡。例如，航空舰队注重空中打击；潜艇舰队注重水面下打击；水面舰队注重水面打击；两栖舰队注重海滩打击。与此同时，不清楚是否有人在问两个基本问题： "我们要做什么？我们怎样才能以比现在更有效的方式完成这项任务？部落之间不可避免地会出现对人力和资金的争夺，从而导致在战略和资源分配上出现分歧。在他们之间达成共识一直都很困难，而且仍然是军种负责人的基本职责。

作为前国防部长，马克埃斯佩尔拒绝接受海军的兵力计划。

这些计划似乎是海军内部各部门（水面舰艇、水下舰艇、航空舰艇等）之间讨价还价的产物，目的是保持各自在海军预算中所占的份额基本不变。内部人士向我证实了这一点。- Mark T. 埃斯佩尔

埃斯佩尔希望有更多的攻击型潜艇和轻型航空母舰（装有 F-35B 飞机的大甲板两栖舰），以便有更多的作战选择和经济承受能力。他不希望自己的计划受制于过去的作战结构。由于海战部落无法满足他的要求，他在 2020 年春季指示国防部副部长戴维-诺奎斯特领导一项新的兵力结构评估研究，以保持海军的主导地位。

图：2023年1月28日，美国海军一架MH-60海鹰准备在黄蜂级两栖攻击舰巴丹号（LHD 5）上着陆，这是两栖中队/MEU一体化训练（PMINT）海峡过境演习的一部分。图片来源：美国海军陆战队/米歇尔-克拉克（Michele Clarke）上士。

每个军种都有一份非机密的战略指导文件--航空军种有《海军航空愿景 2030-2035》，潜艇军种有《指挥官意图 4.0》，水面军种有《水面战》： 竞争优势》。每份文件的大部分内容都是关于作战、能力和人员的战略、规划、政策和愿景。每份文件都很少涉及该军种如何与其他两个军种进行互动与合作，以形成一个统一的海军战斗机器。在这些文件中，可以明显看出航空、水面和潜艇作战部门之间缺乏明确的合作。这三个军种就像一个真正的对手团队，其军种内部的行动对海军未来全国委员会的成立起到了实质性的推动作用。

为了解决这些问题和其他此类问题的挑战，海军部长在战略制定和兵力规划方面的作用需要通过这位新任助理部长的服务来加强。

6.2 第二项建议： 建立海军战略小组

海军司令官应将其指挥官行动小组改组为海军战略小组，以制定海军的顶层战略指导，并由这一直接向海军司令官报告的中央授权参谋实体负责监督其实施（见图 2）。

所有海军司令都明白，作为一名军种司令，他们最重要的职责是确定海军在继续保持其相关性和对国家安全的贡献方面所面临的最大挑战，并制定协调一致的方法来克服这些挑战。这一基本职责是本建议的基础。海军分析中心 2010 年的一份报告直言不讳地指出，"为海军制定和实施此类指导是海军司令部的首要任务"。事实上，许多海军作战司令部的资深老兵曾私下向笔者透露，如果这一职责不是 "完全由海军司令部承担"，那么海军作战司令部就没有战略重点。他们认为，CNO 最重要的职责是确定海军在继续保持其相关性和对国家安全的贡献方面所面临的最大挑战，并制定协调一致的方法来克服这些挑战。

指挥官行动小组已经直接为海军司令部工作，编制年度态势报告、国会证词、主旨演讲和 2022 年航行计划等战略文件。在此基础上，拟议中的海军战略小组将在描述整个海军的理想成果方面具有独特的优势。另一方面，OPNAV 的七个局往往侧重于单个支持计划的成果。通过扩展、授权和增强，海军战略小组将

• 使海军司令能够摆脱预算和计划编制流程的束缚，这些流程占据了海军作战司令部大量的时间和思维，使其更加关注现实有效的海上作战战略和概念；
• 加强海军司令部调整和协调海军各组织活动的能力；以海军的统一口径与外部和内部受众沟通；评估海军政策、预算、计划和项目，以及由此产生的稀缺资源的分配；以及
• 顶点战略文件反映出一套连贯一致的原则、概念和信条，这些原则、概念和信条涉及海军在执行国家政策方面的基本作用以及海军司令部的方向。

这一建议反映了大多数公司首席执行官的做法，即让他们的顶点战略职能直接向首席执行官报告。因此，这不再是 N3/N5 的主导作用。每个海军首席执行官都需要一名参谋人员的直接支持，以提供一套连贯、现代、权威的海军战略思想--范围全面--他们可以利用这套思想来帮助构思、发展、协调、维护、沟通、完善和评估他们的思想。国家海军司令部需要得到小型专职战略人员的最佳协助和支持，这是一种企业最佳做法。编制顶点战略指导和其他战略文件需要与国家首席运营官保持密切关系，并与他保持实际距离，没有对话者。实际上，这是海军司令部与海军战略小组的 "首席战略家 "之间的一对一关系。需要这种一对一的关系，以便

• 执行明确的 CNO 指导，而不是被 OPNAV 局议程改变的指导；
• 提供未经过滤的建议，特别是向 CNO 提供其他意见；以及
• 快速执行，尽量减少其他方面的干扰。

顶点战略指南描述了海军司令部打算如何在不同的时间框架和安全环境下克服 "海军持续发挥作用和为国家安全做出贡献所面临的最大挑战"。这些文件需要海军司令部的大量参与、关注和签署。它们为军种未来兵力的规划、计划和预算编制、兵力规划和作战使用提供了总体指导，并传达了应用海军力量实现国家政策目标的基本原则。它们推动所有下属兵力规划工作，并将海军的年度预算报告和投资计划与海军的主要优先事项联系起来。这些文件是真正的首要文件。它们具有重要的影响和实质意义，必须源于国家和联合政策与战略，并反映出以海军当前和未来能力为基础的全面的全球视野。海军战略小组将起草这四份文件的保密和非保密版本，供海军司令部签署，这四份文件构成了海军的顶层战略指导（即 "皇冠上的宝石"）。

• 《当前和未来安全环境评估》（目前尚无保密和非保密版本）。
• 《海军战略》（保密版本目前不存在）。
• 《海军长期计划》（保密和非保密版本目前不存在）。
• 海军司令部年度预算指南（保密版）。

6.3 第三项建议： 设立兵力规划局

海军司令部应将 OPNAV 的所有兵力规划职责整合为一个新的兵力规划局，由一名海军中将领导，向海军司令部报告，并撤销 N7（见图 2）。

美国国会成立了一个独立的海军未来全国委员会，这一前所未有的警钟足以让我们有理由将海军兵力规划工作整合到一个机构下并进行改革。

海军目前的兵力规划联合组织结构是无效的。目前还不清楚 2023 年由哪个海军作战参谋部作为中央实体来协调由分散和独立的参谋部开展的所有海军作战参谋部兵力规划工作。正如国会刚刚提醒海军的那样，兵力规划的职能是广泛、复杂和关键的。由于认识到联合方式的弱点，海军应效仿自身非联合实体直接向海军司令部报告的成功范例--战略系统计划和海军核推进，将所有与兵力规划有关的事务整合到一个新的专门的单一实体中。

这个单一的、专门的兵力规划局将拥有权力、人员和分析手段，以调整、整合和同步兵力规划工作，使其成为一个全面的海军整体战略计划。兵力发展和兵力设计之间的关系，以及它们与新舰艇、飞机和武器系统生产之间的联系，要求将其调整、整合和同步到一个全面的兵力规划蓝图中。

这个兵力规划局将拥有权力、人员和分析手段，对所有兵力规划工作进行调整、整合和同步，以打造海军战斗机器。新局将对未来作战环境、新兴威胁和技术进行评估和整合，以制定和提供概念、需求和未来兵力设计，并支持现代化解决方案的交付。最重要的是，它将通过确定战略方向、整合海军未来兵力现代化企业、根据优先事项调整资源以及保持现代化解决方案的问责制，为海军的未来定位。

预算主导着 OPNAV 的所有活动。要保证预算支持并服务于海军战略和兵力规划的需要，唯一的办法就是确保海军司令或海军副司令通过一位没有其他职务的专职高级领导进行直接监督。新的兵力规划局局长应通过虚拟海军顾问向海军司令报告。除非 OPNAV 清楚地认识到兵力规划局是直接为 CNO 工作的，而 OPNAV 各局与这一新的参谋部之间是一种辅助关系，否则一个以长远时间跨度和长远结果为目标的兵力规划局将无法在一个以短期结果为主导的环境中生存。正如海军历史记录所记载的那样，任何不直接报告的做法都会重蹈 OPNAV 过去的覆辙和失败的尝试。

兵力规划局将起草这七份文件的保密和非保密版本，供 CNO 签名。

• 作战概念（当前和未来）： 没有 2045 年时间框架的保密和非保密版本。当前时间框架有一个保密版本（即分布式海上作战），但没有非保密版本。海军作战发展中心将支持这些服务级概念的开发。
• 红蓝网评估： 目前不存在保密和非保密版本。
• 红蓝战争描述（当前和未来）： 目前尚无保密和非保密版本。
• 兵力结构评估： 目前不存在非保密版本。2023 年 6 月的《兵力舰船评估与需求报告》将提供保密版本。
• 海军兵力规划蓝图（当前和未来）： 目前没有保密和非保密版本。
• 三十年造舰计划： 有非保密版本。
• 兵力舰船评估和需求报告： 有保密版本。该报告的 2023 年 6 月版本有可能作为兵力结构评估的机密版本。

作战概念将建立一个基线认识，为有效的概念驱动、以威胁为依据的兵力规划创造条件，以制定海军兵力规划蓝图。它将基于对当前和未来安全环境的共同理解，以及对海军作为一个整体，而不仅仅是单个级别平台集合的作战方式的共同阐述。这将是海军的全面计划，而非战略，旨在整合、调整和同步所有兵力规划工作，包括兵力发展和兵力规划工作，以及正在进行的新舰艇、飞机和武器系统生产工作，以生产海军战斗机器（即海军空中、水面和水下杀伤力的统一组合）。图 2a 描述了海军 11 份关键战略指导文件的合并编制情况，这些文件从众多的 OPNAV 组织元素中精简到了两份。

这个新的兵力规划局的成立，将预算程序推翻为海军作战司令部的主导程序。兵力规划将成为 OPNAV 的重心，预算则是辅助，而不再是相反的方向。它颠覆了众所周知的苹果车，兵力规划直接向 CNO 报告，并领导以战略为中心的参谋对话，而不是以预算为中心的对话。这种颠倒尤其会引起 N8 和 N9 的强烈抵制。因为兵力规划局将是骁将，而海军作战司令部的其他局都由一名海军中将领导，所以新的兵力规划局同样必须由一名海军中将领导，否则注定要失败。

这个新的兵力规划局需要具备进行海军净评估的能力，以便对红蓝互动进行战略分析，从而制定出明智而现实的计划。净评估（以及防御分析）是诊断性手段，而兵力规划则是规定性手段。二者相辅相成；否则，功能障碍将继续阻碍各项工作。目前，海军作战司令部还不具备这种能力，需要新的人力资源。

7 为建议提供资源

实现这些建议的资源是现成的，只是需要重新确定优先次序。海军在战略制定和兵力规划方面受到国会的猛烈抨击。从长远来看，纠正这种状况肯定是海军的首要任务之一。

在这种情况下，海军是否可以说，例如，为其三星级领导人的前沿办公室配备大量军官比为其战略制定和兵力规划能力配备人员更重要？这还是一个优先次序的问题。如果为这些前沿办公室配备人员比从海军未来全国委员会手中夺回兵力规划的控制权更重要，那就这样吧。这只是一个优先事项的问题，也是许多领导人说他们喜欢做的艰难抉择的问题。这里还有一个机会。

由于本文提出的原因，海军战略小组和兵力规划局的领导需要高级舰旗军官。解散 N7 局将提供一个中将职位来领导兵力规划局，并提供一个海军少将职位来领导海军战略小组。N7 的大部分职能可以返回 OPNAV N3/N5，N7 的部分职能可以转移到海军战略小组和兵力规划局。

虽然没有十全十美的组织框架，但有一些组织框架可以更好地调整更多的共同职能，如这些建议所述。战略办公室向企业首席执行官--就海军而言，即国家海军司令--报告是一种行之有效的做法，由直接报告的高级领导负责所有海军兵力规划，这与由海军核推进与核武器计划/战略系统计划作为直接报告没有什么区别。

鉴于海军战略和兵力规划对于海军作战司令部所有其他职责的核心地位，本白皮书建议的重点在于战略发展和兵力规划的振兴以及类似职能的合理整合。兵力规划如果能以战略为主导，并以其顶层战略指导文件为基础，将产生巨大的效益。

8 结论

美国国会对海军失去了耐心和信心。这一行动是无法粉饰的。这无异于对海军战略发展和兵力规划方法的强烈谴责。2022年12月，美国众议员罗布-维特曼（R-VA）在《防务新闻》上发表了尖刻的评论，他一针见血地指出："如果海军拒绝从今年的事件中吸取教训，那么它将注定重蹈覆辙"。 40 多年来，警示信号一直显而易见。然而，就像海军军械局在二战中顽固地抵制了21个月以纠正马克14鱼雷的三大缺陷一样，海军自冷战结束以来一直忽视其战略事业，抵制有效的兵力规划。海军屡次未能理解海军作战司令部（OPNAV）负责编制预算的强大组织与其负责制定和实施海军战略的低效组织之间的不匹配，也未能就此采取行动。

海军需要像上世纪二三十年代准备对抗日本帝国海军时那样思考和行动。美国海军的战略、未来安全环境和作战理念都体现在《橙色战争计划》的19次迭代和《彩虹》系列战争计划的更新中。整个 20 世纪 30 年代，海军战争学院的课程和战争游戏都以击败日本帝国海军为重点，几乎所有海军军官都毕业于战争学院。虽然远非完美，但过去的海军对与日本帝国的战争有着共同的看法，并清楚地认识到后勤是跨越太平洋广袤海域作战的重中之重。同样，在2023年，海军也需要像其前身一样的重视和准备，拟议中的海军战略小组和兵力规划局将有助于确保海军为未来的一切做好准备。

海军继续允许错误十年又十年地得不到纠正。就像温斯顿-丘吉尔所说的那样，这是 "一长串令人沮丧的经验无果和人类被证实的不可教化性"。认为海军会自行改变以进行更有效的战略制定和兵力规划是愚蠢的。海军改变的唯一途径是国会的指导，否则海军将继续其有缺陷的方式。