《何为集束弹药？俄乌战争中的集束弹药》

集束弹药是一种空投或地面发射的武器，可释放许多较小的子弹药，用于杀伤敌方人员或摧毁车辆。集束弹药在第二次世界大战中研制成功，是许多国家政府武器储备的一部分。集束弹药在战斗中被频繁使用，包括在伊拉克和阿富汗冲突的早期阶段。集束弹药因造成大量平民死亡而受到批评。禁止使用集束弹药的《集束弹药公约》于2010年生效；美国不是该公约的缔约国。

美国国防部（DOD）继续将集束弹药视为军事必需品，但在2008年制定了一项政策，在2018年后将集束弹药（造成平民伤亡的一个主要因素）的失灵率降至1%或更低。2017 年 11 月，国防部发布了一项新政策，基本上推翻了 2008 年的政策。2017年的政策允许作战指挥官在极端情况下，为满足即时作战需求，使用未达到1%或更低未爆子弹药标准的集束弹药。此外，2017年政策并未规定更换超过1%比率的集束弹药的最后期限，并指出国防部 "将保留目前在用库存中的集束弹药，直到它们所提供的能力被性能更强、更可靠的弹药所取代"。

一些国家政府、联合国机构和非政府组织指责俄罗斯在2022年入侵乌克兰期间使用了集束弹药。美国于 2023 年 7 月向乌克兰转让了集束弹药。

国会可能需要考虑的问题包括以下几点：

• 向乌克兰提供 DPICM 是否意味着美国集束弹药政策的改变？

• 美国能否向乌克兰提供其他类型的集束弹药？

• 乌克兰使用美国集束弹药会如何影响国际和美国赞助的乌克兰排雷工作？

什么是集束弹药？

集束弹药是一种在半空中打开并向一个区域撒布较小的子弹药（从几十个到几百个不等）的武器。集束弹药可由飞机或火炮、火箭和导弹等地面系统投掷。集束弹药在军事上的价值在于，一枚弹药可以杀死或摧毁弹着区内的多个目标，而且只需较少的武器系统就可以投掷较少的弹药攻击多个目标。集束弹药还能以较小的兵力对付较大的对手。

历史

集束弹药在第二次世界大战中首次使用，自首次使用以来，至少有13个不同的国家在至少21个国家使用过集束炸弹。据红十字国际委员会（ICRC）估计，仅在老挝，冲突后就遗留了 900 万至 2 700 万枚未爆炸子弹药，迄今已造成 1 万多名平民伤亡。苏联（在阿富汗）、英国政府（福克兰群岛冲突）、以美国为首的联军（1991 年海湾战争）以及前南斯拉夫的交战各方都使用过集束弹药。1999 年在科索沃和前南斯拉夫，北大西洋公约组织（NATO）兵力投掷了 1765 枚集束炸弹，内有大约 295 000 枚子弹药。从 2001 年到 2002 年，美国在阿富汗投掷了 1,228 枚集束炸弹，其中包含 248,056 枚子弹药。美国和英国兵力在 2003 年伊拉克战斗的头三周使用了近 13,000 枚集束炸弹，其中估计含有 180 万至 200 万枚子弹药。美国政府高级官员表示，自 2003 年干预伊拉克以来，美国没有使用过集束弹药。人们普遍认为，美国集束子弹药（BLU-97/B）的颜色和大小与空投的人道主义食品袋相同，人们对这种子弹药的混淆在美国决定暂停在阿富汗使用集束弹药而不是在伊拉克使用集束弹药之前起了重要作用。

2006 年，以色列对黎巴嫩真主党兵力使用集束弹药，引起了国际社会的广泛批评。据报道，以色列发射了大量集束弹药--主要是在联合国达成停火协议后的 34 天战争的最后 3 天--导致近 100 万枚未爆炸的集束炸弹，联合国认为在冲突中造成 14 人死亡。报告称，真主党向以色列北部发射了约 113 枚 "集束火箭"，而以色列使用的集束弹药据称影响了黎巴嫩南部 26% 的可耕地，并使约 13 平方英里的土地受到未爆炸子弹药的污染。一份报告称，以色列集束武器的失灵率高达 70%。

对集束弹药的批评

对集束弹药的主要批评意见是，它们将大量子弹药不精确地撒布到更大的区域，经常无法引爆，难以探测，而且子弹药可能几十年都是爆炸危险品。造成平民伤亡的主要原因是弹药射入士兵和平民混杂的地区，不准确的集束弹药落在居民区，或平民穿越使用了集束弹药但未爆炸的地区。子弹药的两个技术特点--失灵率和缺乏自毁能力--受到了广泛关注。

失灵率

美国库存中现有集束弹药的故障率估计似乎存在很大差异。一些制造商声称子弹药故障率为 2%至 5%，而扫雷专家经常报告的故障率为 10%至 30%。影响子弹药可靠性的因素很多。这些因素包括：投放技术、子弹药的老化程度、气温、落在松软或泥泞的地面上、被树木和植被卡住、子弹药在撒布后被损坏或落地时撞击引信无法启动。

缺乏自毁能力

缺乏自毁能力的子弹药--被称为 "哑弹"--特别令人担忧，因为它们可能在数十年内一直是一种危险，从而增加平民伤亡的可能性。专家们认为，自毁功能可以减少--但不能消除--集束弹药造成的未爆弹药问题，而且如果在同一地区使用高失灵率和/或 "哑 "集束弹药，使用 "智能 "集束弹药所获得的优势就会被抵消。

国际上规范使用的尝试

联合国《禁止或限制使用某些常规武器公约》 (CCW)

为了限制或禁止武装冲突中使用的特定类型武器，51 个国家于 1980 年谈判缔结了《特定常规武器公约》。该条约于 1983 年 12 月生效时，仅适用于燃烧武器、地雷和诱杀装置，以及旨在通过极小碎片造成伤亡的武器。此后，一些缔约国通过附加议定书增加了针对其他类型武器的规定。根据 2006 年《特定常规武器公约》审查会议期间成立的专家组的建议，公约缔约国于 2007 年决定 "谈判一项提案，以紧急处理集束弹药的人道主义影响"。2008 年和 2009 年进行了谈判，但各方未就新提案达成一致。2011 年，专家组在 "集束弹药议定书草案 "的基础上继续谈判。然而，《特定常规武器公约》缔约国在 2011 年 11 月的审查会议上未能就议定书达成一致意见。

《集束弹药公约》（CCM）

2007 年，以挪威为首的一些《特定常规武器公约》成员国表示 "对《特定常规武器公约》进程感到失望"，并在《特定常规武器公约》之外启动了禁止集束弹药的谈判。2008 年 5 月 30 日，这些国家的政府达成了禁止集束弹药的协议。美国、俄罗斯、中国、以色列、埃及、印度和巴基斯坦没有参加谈判，也没有签署协议。2008 年 12 月 3-4 日在奥斯陆举行的签署会议上，94 个国家签署了公约，其中 4 个签署国同时批准了公约。公约应在第 30 份批准书交存 6 个月后生效。联合国于 2010 年 2 月 16 日收到第 30 份批准书，公约于 2010 年 8 月 1 日生效。北约 31 个国家中有 23 个是《集束弹药公约》缔约国。

《集束弹药公约》特别禁止使用集束弹药及其发展、生产、获取、转让和储存。该公约并不禁止可探测和锁定单一目标的集束弹药或装有电子自毁或自失能功能的爆炸性子弹药18 --这一豁免似乎允许传感器引信或 "智能 "集束子弹药。美国官员担心《集束弹药公约》的早期版本会阻止非缔约国的兵力提供人道主义和维和支持，并严重影响北约的军事行动，但 2008 年 5 月 30 日签署的版本确实允许缔约国与非缔约国进行军事合作和行动（第 21 条第 3 款）。

美国对集束弹药的政策

美国历来为使用集束弹药辩护。2008 年 5 月，时任负责政治军事事务的代理助理国务卿斯蒂芬-穆尔表示，美国依赖集束弹药 "作为我们自身防御战略的重要组成部分"，而华盛顿除禁用之外的首选办法是 "寻求技术补救措施，确保这些武器在冲突结束后不再可行"。美国官员指出，集束弹药可供美国库存中的每一架作战飞机使用，它们是每个陆军或海军陆战队机动部队不可或缺的武器，在某些情况下占战术间接火力支援的 50%。按照设计或条令，美军在作战时根本不可能不考虑至少使用集束弹药的可能性。

美国还坚持认为，使用集束弹药减少了支持军事行动所需的飞机和火炮系统的数量，如果消除集束弹药，将需要在新的武器系统、弹药和后勤资源上花费更多的资金。官员们进一步指出，如果消除集束弹药，大多数军队将增加使用大规模火炮和火箭弹，这可能会增加对关键基础设施的破坏。时任美国国务院法律顾问哈罗德-许（Harold Koh）于 2009 年 11 月 9 日表示，美国已确定其 "国家安全利益无法按照《集束弹药公约》的条款得到充分保证"。

2008年国防部集束弹药政策

奥巴马政府于2011年11月25日宣布，美国将继续执行2008年6月19日颁布的国防部集束弹药政策，该政策承认有必要尽量减少对平民和基础设施的伤害，但也重申 "集束弹药是具有明确军事用途的合法武器"。五角大楼政策的核心指令是不可放弃的要求，即 2018 年后使用的集束弹药在战场上留下的未爆炸子弹药必须少于 1%。在这一最后期限之前，美国使用不符合这一标准的集束弹药需要作战指挥官的批准。

2017年修订后的美国国防部集束弹药政策

2017年11月30日，时任国防部副部长帕特里克-沙纳汉发布了修订后的集束弹药政策。介绍该政策的备忘录指出，集束弹药为联合部队提供了一种有效且必要的能力，以打击区域目标，包括敌军集结编队、分散在确定区域的单个目标、精确位置不明的目标以及时间敏感或移动目标。集束弹药是具有明显军事用途的合法武器，因为它们在应对作战环境中的一系列威胁方面具有明显优势。此外，使用集束弹药造成的附带损害可能小于单独使用单一弹药造成的附带损害。

自 2008 年政策开始实施以来，在伊拉克和阿富汗的长期作战行动中，我们目睹了全球安全环境的重要变化，并经历了数年对替换系统和更广泛的联合兵力现代化投资不足的预算。我们的对手和潜在对手已经开发出先进的能力和作战方法，专门用于限制我们的力量投射能力。

沙纳汉和时任美国印太司令部司令的小哈里-哈里斯上将也都认为，维持美国现有的集束弹药库是为与朝鲜的潜在冲突做好准备所必需的。

修订后的政策推翻了 2008 年的政策，该政策规定了一项不可放弃的要求，即 2018 年后使用的集束弹药在战场上留下的未爆炸子弹药必须少于 1%。作战指挥官可在极端情况下使用未达到 1%或更少未爆子弹药标准的集束弹药，以满足即时作战需求。此外，修订后的政策并未规定更换超过1%比率的集束弹药的最后期限，只有在符合1%或更低未爆子弹药标准的新弹药大量投入实战以满足作战指挥官的要求后，这些弹药才会被清除。然而，修订后的国防部政策规定，该部 "将只采购含有子弹药或子弹药弹头的集束弹药"，这些弹药应符合 2008 年未爆弹药要求，或具有 "先进功能，以最大限度地减少未爆子弹药造成的风险"。

具体而言，美国国防部修订后的政策规定如下：

• 继续或从各自的 2019 财政年度预算开始，各军事部门应制定能力计划，以替换目前在用库存中不符合上述采购新集束弹药标准的集束弹药。该部门的年度计划和预算审查将用于评估更换工作是否充分。

• 该部的作战规划人员应为集束弹药的可用性作出规划。然而，使用不符合本政策规定的采购新集束弹药标准的集束弹药的批准 权属于作战指挥官。指挥官可根据其现有权力，使用符合本政策规定的采购新集束弹药标准的集束弹药。

• 军事部门和作战司令部根据美国在《特定常规武器公约》关于战争遗留爆 炸物的第五号议定书之下的法律义务，并按照以往的做法，将继续记录和保存关 于集束弹药使用情况的资料，并提供相关资料，以便利清除或销毁未爆炸子弹药。

• 军事部门和作战司令部将保持足够的库存和强有力的库存监督方案，以确 保集束弹药的作战质量和可靠性。在极端情况下，为满足即时作战需求，作战指挥官可接受不符合上述集束弹药采购标准的集束弹药转让。

• 不符合本政策规定的新集束弹药采购标准的集束弹药将从现役库存中清除， 并在其能力被足够数量的符合本政策标准的弹药取代后予以非军事化。

• 除非美国法律另有规定，否则该部不会转让集束弹药。包括杀伤人员地雷(APL) 子弹药的集束弹药的作战使用应符合总统政策。

在开发对平民危害较小的新一代集束弹药时，美国防部可能需要确定在受控 实验室条件和现实世界条件下是否都能达到如此高的性能水平。投掷技术、在松软或泥泞地面着陆、被树木和植被卡住、子弹药在撒布或着陆后受损等因素都可能导致相当数量的哑弹，即使子弹药具有自失能功能。

选择的立法

综合拨款法

奥巴马总统于2009年12月16日签署成为法律的《2010年综合拨款法》(P.L.111-117)禁止为集束弹药提供军事援助，禁止为集束弹药发放国防出口许可证，禁止销售或转让集束弹药或集束弹药技术，除非 "集束弹药的子弹药在布防后，在预定作战环境范围内不会造成超过1%的未爆炸弹药"。此外，任何 "适用于援助、转让或销售此类集束弹药或集束弹药技术 "的协议都必须明确规定，这些弹药 "仅用于打击明确界定的军事目标，不得用于已知有平民存在的地方或平民通常居住的地区"。随后的拨款法也包括类似条款；最近的拨款法是《2023 年综合拨款法》（P.L. 117-328，第 7035(c)(2)条），拜登总统于 2022 年 12 月 29 日将其签署成为法律。

美国防部降低集束弹药的未爆弹药率

国防部和各军种一直在努力降低集束弹药的未爆率。陆军的 "替代弹头计划"（AWP）旨在评估和推荐降低或消除集束弹药故障率的新技术。据五角大楼估计，"多达 80% 的美国集束弹药储存在陆军火炮库存中"，因此 AWP 计划被认为具有特别重要的意义。2008 年 12 月，陆军决定停止采购制导多管火箭发射系统（GMLRS）弹头--两用改进型常规弹药（DPICM）弹头，因为其子弹药的哑弹率高达 5%。例如，陆军正在采购替代弹头，计划在 2024 财年为其制导多管火箭发射系统（MLRS）采购 4896 枚标准替代弹头和 120 枚增程替代弹头。空军也采购了符合低于 1%故障率要求的集束弹药--CBU-97 传感器引信武器 (SFW) 和 CBU-105 WCMD/SFW。

集束弹药与乌克兰冲突

自2014年俄罗斯首次入侵乌克兰以来，有报告显示俄罗斯政府军、俄罗斯支持的叛军和乌克兰政府在乌克兰使用了集束弹药，包括针对平民目标和人口稠密地区。美国于 2023 年 7 月向乌克兰转让了一种集束弹药。

据称俄罗斯在 2022 年入侵乌克兰期间使用了集束弹药

2022 年 2 月下旬，非政府组织报告称，俄罗斯在乌克兰使用了集束弹药。人权观察组织报告称，2022 年 2 月 24 日，"一枚携带集束弹药的俄罗斯弹道导弹击中了乌克兰政府控制的顿涅茨克州 Vuhledar 镇的一家医院外"。报告还称，"袭击造成 4 名平民死亡，10 人受伤，其中 6 人是医护人员，医院、救护车和民用车辆受损"。根据对所谓武器残留物的检查，人权观察评估认为，该武器是 "9M79-系列托奇卡弹道导弹，配有 9N123 集束弹药弹头"。大赦国际报告称，2022 年 2 月 25 日，"一枚 220 毫米乌拉甘火箭弹向苏梅州奥赫季尔卡镇的索内奇科托儿所和幼儿园投掷了集束弹药，当时当地人正在那里躲避战火"。据称，袭击造成三人死亡，其中包括一名儿童。

美国防部官员在 2022 年 3 月 1 日的新闻发布会上评论描述俄罗斯涉嫌使用集束弹药的视频时说："我们看到了与你们看到的相同的视频，但我们没有评估该视频是否确定使用了集束弹药。因此，我们目前无法确认使用了集束弹药"。然而，北约秘书长延斯-斯托尔滕贝格在2022年3月4日的新闻发布会上表示，俄罗斯在冲突中使用了集束弹药。

2022 年 3 月 30 日，联合国人权事务高级专员米歇尔-巴切莱特援引 "可信报告[显示]，俄罗斯兵力自 2 月 24 日入侵以来，在乌克兰居民区至少使用了二十几次集束弹药"。一份报告指出 追踪俄罗斯在乌克兰军事行动的武器调查人员认为，莫斯科几乎从入侵一开始就开始使用集束弹药，包括多次袭击该国第二大城市哈尔科夫以及最西边靠近黑海港口敖德萨的米科廖夫。

在几个月后的联合国安理会会议上，斯洛文尼亚常驻联合国代表 Bostjan Malovrh 指责俄罗斯使用集束弹药。

2022 年 3 月 2 日，国际刑事法院（ICC）检察官卡里姆-A-A-汗（Karim A. A. Khan QC）宣布，国际刑事法院已开始调查 "乌克兰局势"，包括自 2022 年俄罗斯入侵乌克兰以来在国际刑事法院管辖范围内发生的 "任何新的被控罪行"。这项调查可能会审查任何一方在乌克兰使用集束弹药的指控。

多名美国官员最近指责俄罗斯在当前乌克兰冲突中使用集束弹药。例如，在 2023 年 7 月 7 日的新闻发布会上，国家安全顾问杰克-沙利文声称，"自战争开始以来，俄罗斯一直在使用集束弹药攻击乌克兰"。美国国防部负责政策事务的副部长科林-卡尔（Colin Kahl）在同一天的新闻发布会上说："在冲突爆发的第一年里，俄罗斯从一系列武器系统中发射了集束弹药，很可能在乌克兰各地消耗了数千万枚子弹药或小炸弹"。2023 年 5 月 11 日，英国国防大臣本-华莱士（Ben Wallace）在议会发表声明，指责俄罗斯使用集束弹药 "全然不顾人的生命和平民"。

俄罗斯承认拥有集束弹药库存，但否认使用过这些弹药。莫斯科曾威胁使用集束弹药回应乌克兰使用此类武器。

乌克兰使用集束弹药

2014 年，人权观察报告称，2014 年 10 月初，乌克兰政府兵力在顿涅茨克市居民区使用了集束弹药。《人权观察》和《纽约时报》2023 年的报道表明，乌克兰在最近的冲突中使用了集束弹药。 联合国 2022 年 10 月和 2023 年 3 月发表的报告也表明乌克兰使用了集束弹药。

美国向乌克兰提供集束弹药

2023 年 7 月 7 日，美国国防部宣布 "政府第 42 次从国防部库存中为乌克兰缩减装备"，其中包括 155 毫米双用途改进型常规弹药（DPICM）。 拜登政府打算根据 1961 年《对外援助法》（FAA；P.L. 87-195；22 U.S.C. 2151 et seq）规定的总统缩编授权（PDA）转让这些弹药。国家安全顾问沙利文当天表示，乌克兰 "几周前 "以书面形式请求获得这些弹药。据媒体报道，乌克兰此前曾在 2022 年下半年向美国申请弹药。

尽管美国自 2022 年以来一直向乌克兰提供 155 毫米单兵炮弹，但拜登政府 7 月 7 日的声明允许向乌克兰提供 DPICM 弹--这是集束弹药的首次转让。155 毫米单兵炮弹由一个装满单个高爆炸药的高强度钢体组成。当单元炮弹被引爆时，炮弹弹体碎片与高爆炸药的爆炸效应一起造成人员伤亡。155 毫米集束弹药（DPICM）是一种集束弹药，包含若干反装甲和杀伤人员两用子弹药，在飞行过程中撒布到地面目标上空。与单一弹头相比，子弹药可覆盖更广的区域，但 DPICM 子弹药的爆炸效果不如单一装药。

美国国防部副部长卡尔7月7日告诉记者，美国有 "数十万 "枚DPICM弹可用，但他没有具体说明供应弹药的数量或交付时间。沙利文于7月11日告诉记者，美国打算向乌克兰供应DIPCM，直到美国的 "单兵弹生产能够满足乌克兰的需求"--这段时间可能持续 "数月"。乌克兰和美国军方官员 7 月 13 日证实，乌克兰已收到美国供应的 DIPCM。

拜登政府认为，向乌克兰提供集束弹药将使乌克兰有能力捍卫国家的军事成果，并执行基辅目前的反攻。为此，乌克兰一直在使用美国和其他国家政府提供的 155 毫米单元炮弹。然而，乌克兰储存的这些弹药正在减少，而且如前所述，美国和其他国家政府目前无法提供足够数量的替代弹药。

风险缓解

拜登政府官员认为，有几个因素可将乌克兰使用DPICM的负面影响降至最低。首先，美国提供的DPICM弹药的未爆率低于2.35%。未爆率高的集束弹药对平民构成的威胁最大。其次，据卡尔称，美国已收到乌克兰的书面保证，乌克兰政府将不会在 "平民居住的城市环境中 "使用美国提供的集束弹药。沙利文7月7日对记者说，乌克兰遵守了过去向美国作出的关于使用美国提供的弹药的 "限制和约束 "的保证，并补充说，乌克兰 "完全有动力将平民面临的风险降到最低"，因为乌克兰政府正在保卫乌克兰公民。

乌克兰国防部长奥莱克西-雷兹尼科夫（Oleksii Reznikov）在 7 月 7 日的 Twitter 帖子中写道，乌克兰将遵守使用集束弹药的五项 "关键原则"。根据这些原则，乌克兰将只在乌克兰非城市地区对俄罗斯兵力使用集束弹药。根据这些原则，乌克兰将只在乌克兰非城市地区对俄罗斯军队使用集束弹药。乌克兰还将保存武器使用记录，优先考虑这些地区以后的排雷行动，并向乌克兰的合作伙伴报告集束弹药的 "使用情况"。

第三，卡尔指出，乌克兰已承诺记录政府将使用集束弹药的地点--这一措施将 "简化以后的排雷工作"，并补充说，"乌克兰还承诺在冲突后开展排雷工作，以减轻对平民的任何潜在伤害"。

转让授权

美国国务院于 2023 年 7 月 7 日通知国会，国务卿安东尼-布林肯已根据 1961 年《对外援助法》（FAA；P.L. 87-195；22 U.S.C. 2151 et seq.）第 506(a)(1)条行使总统缩编权（PDA），指示向乌克兰移交 "高达 8 亿美元 "的国防部 "国防物品和服务"，包括集束弹药。该通知还明确指出，布林肯已根据联邦航空局第 614(a)(1)条行使权力，"向乌克兰提供高达 1.22 亿美元的援助，而不考虑该条范围内的任何法律规定"。

《联邦紧急状态法》第 506(a)(1)条允许总统在以下情况下行使总统援助权： 总统 "根据[《联邦紧急状态法》]第 652 条确定并向国会报告"(A) 存在不可预见的紧急情况，需要立即向外国或国际组织提供军事援助；(B) 根据 《武器出口管制法》或除本条以外的任何其他法律的授权无法满足紧急需求。

美国国务院于 7 月 7 日向国会递交的一份《理由备忘录》（MOJ）解释了这一决定，并作为 FAA 第 652 条要求的报告。

FAA 第 614(a)(1)条授权总统根据 FAA 提供援助，"当总统确定......这样做对美国的安全利益十分重要"。总统可行使这一权力，而无需考虑本法规定的任何援助条款，也无需考虑本法、《武器出口管制法》、任何有关美国应计收入和信贷的法律以及任何授权或拨款用于本法的法律的任何条款。

7 月 7 日的司法部解释说，这一授权允许美国转让 "否则将受制于"《2023 年综合拨款法》立法禁令的 DPICM。 根据国务院 2023 年 6 月 23 日的一份概况介绍，"在行使《2023 年综合拨款法》第 614 条规定的权力的同时"，"多次 "使用 PDA 向乌克兰转让武器。

国际反应

一些政府，如朝鲜和西班牙，反对美国向乌克兰转让集束弹药。其他政府，如加拿大、德国、中国、日本和英国，或支持或避免批评美国的决定，即使其中一些政府表示普遍反对使用集束弹药。

国会立场

在拜登政府2023年7月宣布之前，国会既支持也反对美国转让集束弹药。例如，2023年3月，参议院外交关系委员会和军事委员会以及众议院外交事务委员会和军事委员会的主席和高级成员致函敦促政府提供集束弹药，包括DPICMs。2023 年 4 月，27 名代表致函拜登总统，呼吁政府采取必要行动，使美国加入《集束弹药公约》。7 月 13 日，众议院以 147-276 票（两票出席）否决了 H.R. 2670（《2024 财年国防授权法》）的拟议修正案（H.Amdt.243），该修正案禁止向乌克兰转让集束弹药。

国会的考虑

美国关于集束弹药的政策对国会既有外交事务方面的考虑，也有国家安全方面的考虑。在授权、拨款和监督方面，国会可能会考虑一系列问题，包括以下问题：

向乌克兰提供DPICM集束弹药是否意味着美国集束弹药政策的改变？

拜登政府向乌克兰提供DPICM集束弹药可能是一次性的政策例外，也可能构成对未来向其他国家提供集束弹药的重大政策变化。鉴于这种模糊性，国会可询问拜登政府是否打算发布一项声明或政策，说明美国如何看待与当前和未来国家安全挑战相关的集束弹药履约问题。此外，由于向乌克兰提供集束弹药的决定可能会对国防部产生影响，国会可以询问以确定是否有计划更新或修订国防部2017年的集束弹药政策。

美国能否向乌克兰提供其他类型的集束弹药？

除 155 毫米 DPICM 外，美国库存中还有其他类型的集束弹药。据说美国还为制导多管火箭系统（GMLRS）和陆军战术导弹系统（ATACMS）配备了航空炸弹和导弹弹头，这些系统都使用了集束弹药。虽然拜登政府目前的政策是提供 155 毫米 DPICM，但国会可能会与拜登政府接触，以确定美国是否会在某些情况下向乌克兰转让可使用集束弹药的航空炸弹或 GMLRS 火箭弹头。由于这些武器的射程和战场效应大于 DPICM，如果向乌克兰提供这些武器，可能会改变作战局势，带来更大的升级风险。在这种情况下，国会的监督可以通过对潜在风险的更详细了解得到更好的信息。

乌克兰使用美国集束弹药会如何影响国际社会和美国赞助的乌克兰排雷工作？

美国目前正在为乌克兰提供人道主义排雷援助。2022年8月9日，美国国务院宣布 "打算在2022财年提供8900万美元的资金，帮助乌克兰政府应对俄罗斯残暴的侵略战争造成的战争遗留爆炸物带来的紧急人道主义挑战"。另据国务院称，美国的资金将用于部署约100支排雷队，并将支持一个大规模的培训和装备项目，以加强乌克兰政府的排雷和爆炸物处理（EOD）能力。

哈洛信托会等国际组织也参与了乌克兰的排雷工作。

由于美国可能提供 "数十万 "发 DPICM 弹，这些弹上的未爆子弹药可能会大大增加乌克兰的排雷工作，需要额外的财政和物质资源。国会在外交政策、授权和拨款监督方面都可受益于更详细地审查美国集束弹药对乌克兰排雷工作的潜在影响。详细审查可确定国务院是否对增加人道主义排雷援助以处理美国未爆炸子弹药所需的数量有一个估计。这一估算可能会影响当前和未来的相关授权和拨款。另一个审查领域可能包括美国提供的DPICMs如何影响国际排雷努力。如果估计影响很大，国会可能考虑的一个问题是，美国是否向参与排雷的外国政府或国际组织提供额外资源，以补偿美国未爆炸集束弹药造成的额外危险。