高培勇：地方债背后的体制原因才是经济运行的最大风险 | 原子智库

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编者按

近日，在由中国人民大学国家发展与战略研究院和经济学院联合主办的“中国宏观经济论坛”上，中国社会科学院副院长、中国社会科学院学部委员高培勇出席并发表演讲。他指出，中国当前矛盾的焦点有两个，一个是地方政府债务，另一个是地方政府的投资。地方债之所以大幅度增加也有两个原因，一是地方政府投资冲动，追求政绩，就要搞投资；另外，中国没有一个健全的财政收支体系，作为资金的支撑，这个矛盾是非常显著的。

 

在高培勇看来，地方政府出面借债会成为问题的根源并不在于地方政府债务本身，而在于造成地方政府债务风险的体制背景。这种体制背景就是中央和地方政府财政关系不规范，地方政府的财政收支体系不健全。因而，对地方政府债务风险以及债务问题，他建议大家不宜过度渲染，而应理性对待，顺藤摸瓜，从中央和地方政府财政关系上，从地方财政体制的健全上去寻找改革的思想和办法。本文一共6300字，需要阅读9分钟。

高培勇

中国社会科学院副院长

中国社会科学院学部委员

大家上午好，等于是第三个发言，有很多有利条件，我听了彦斌院长代表课题组做的报告，也听了一鸣主任刚才做的演讲，甚至也包括闫衍刚才这段评论，之后我觉得有一个非常强烈的感受，他进一步强化了我的一种判断，面对中国宏观经济运行当中目前的种种挑战，恐怕不能再像过去那样指望通过宏观经济政策的调整来解决问题，而应当寄希望于改革，把主要的希望放在改革上。

彦斌的报告当中提了几个方面的挑战，我觉得都是蛮严峻的，比如说，消费，一方面房价上涨会挤占消费，另一方面住房消费的占比上升，也会挤占消费。讲到投资，一鸣主任给大家报的数字，整个固定资产投资已经降到历史性低点，只有6.1%，6.1%不仅低于GDP增速，而且如果换作实际增速，那更低。投资增速的下滑，显然又和地方政府的基础设施投资的下滑直接相关。讲到出口，中美的贸易争端，中美贸易争端我一直想说，不要把关注点仅仅放在关税的调整上，其实它有更深层次的原因，不管怎样，中美贸易争端肯定会影响我们的出口。讲到传统的宏观经济调控手段，在目前的背景条件下，特别是反风险防范化解，金融风险的背景条件下，在很大程度上处于失效状态。

我们都知道，中国的宏观经济政策的主要依托是政府的投资，彦斌在刚才介绍情况的时候，曾经回忆过，2008年到2010年1.18万亿的中央政府投资如何拉动4万亿投资，进而拉动整个社会投资过程，在这个过程当中，中央和地方之间的默契是非常之重要的。我记得有一次，也是在这个场合，彦斌做大宏观论坛，我曾经做过这种描述，经过调研，我们可以把中央政府，以投资作为宏观调控基本运行图画清楚，中央政府在发改委政府5000多亿的投资，首先是招标，各地方政府来投标，确标之后是整个投资的一小部分，剩下的需要由地方政府搞配套，如果说这是一个三七开的投资，这就是以30%的投资如何拉动70%投资，从而在整个社会形成投资拉动效应的运行过程，这套办法是我们很熟悉的，但是在今天的中国面对金融危机，面对高杠杆率，显然也不得不小心谨慎。

问题就来了，如果说下半年我们的经济运行当中的确面临着一系列严峻挑战的话，从政策层面上想办法恐怕是无解的，甚至可能是解决不了什么问题。为什么这样讲？我们中国人的分析问题，特别是经济学分析问题，其实一直提倡，大家也习惯，抓主要矛盾，牵牛鼻子，上述所有的制约挑战宏观经济正常运行的诸多因素当中，哪一种因素是最主要的、最突出的、最关键的？三位专家说出来，大家矛盾的焦点是两个，地方政府债务，它代表着风险一方，另外一个因素是地方政府的投资，特别是地方政府的基础设施投资。所以这可能是个关键点，把这样一个关键点当做主要矛盾拎出来，我们看看是不是解决问题，可以考虑的入手处？

比如说，对于地方政府债务的风险，我们能够在一定程度上加以控制，甚至能够摸到解决地方政府债务风险的命脉，只要在可控范围之内，它有可能有风险，变成推动经济增长的重要资金来源。在地方政府债务风险能够大致控制的条件下，地方政府的投资，特别是其中的基础设施投资能够有效的运作，那对于整个消费、出口显然是一种积极的影响。但问题是，中国的地方债风险判断，我觉得恐怕要注意到它的特殊性，它和世界上的其他国家地方政府债务风险可能不是一回事。

谈到政府债务风险，政府债务危机的时候，我们前些年一直提欧洲的债务危机，但欧洲的债务危机它之所以成为危机，很重要的原因是反危机的扩张性操作以及它的制度设计方面的原因，但中国的地方政府债务风险跟刚才闫衍报的数字，将近50万亿，我不敢确信这个数字的可靠性如何，但是我想说的是，它绝不仅仅源于2008年以来中国政府所实行的反危机的扩张性操作，或许主要不是在于反危机的扩张性操作，而是有更深层次的原因。归结起来，一个是地方政府投资冲动，追求政绩，就要搞投资，这是一个中国特色的原因，另外一个很重要的原因，它没有一个健全的财政收支体系，特别是其中的财政收入体系作为资金的支撑，这个矛盾是非常显著的，想干事、又没钱，想办法找钱，正常的子走不通，就要走非正常的路子，这一条是应该能够看到的，应该看得非常之清楚的。看到这一点，其实回顾一下，40年中国地方政府投资和地方政府债务这种交互作用的发展轨迹，我们可能看得更清楚一点。

比如说，在改革开放初期，地方政府也是要做事，也是要出政绩，也是有投资冲动的，但那个时候的投资冲动，靠什么样的资金来支撑？靠什么样的办法来保障呢？我印象当中在1994年之前，它靠的是税收优惠，在我们的专业术语当中用的是烂施税收优惠招商引资，你到我这个地方来投资，我给你比其他地方更优惠的税收待遇，这是第一阶段。因为1994年之后税法统一，对税收优惠的管制非常之严格，地方政府又怎样实施这种投资冲动呢？进入第二个阶段，乱收费，2000年往前追溯到1994年这几年时间，地方政府是乱收费的，盖个红头文件就收钱，有这个来源。200年从农村税费改革开始，把乱收费的势头又逐步引入了，依靠卖地，土地出让金，房地产的需求发展局面上时间是契合的，2000年以后。再到后来，土地的招拍挂引入视野，土地出让金的运用受到了一定的抑制，恰好又时逢国际金融危机到来，2008年，出于对这种百忙不遇、前所未有的国际金融危机担忧，我们不得不放水。所以地方政府运用各种融资平台债，来实施反危机的扩张性操作，来加大对地方公共设施为代表的地方政府投资的规模，就形成一种正常的选择。

随着时间的推移，我们说这种融资平台债在当前的中国，又演化成乱举债，我所说的“乱”字，其中一个重要的现象是一鸣主任说的，对地方债规模有多少，谁也说不清，能说清楚就不会乱，之所以乱才会说不清，因为统计渠道都搞不清楚。比如说，当前问及地方债统计的时候，我们观察线索是多方面的，地方债先讲一般的地方债，列入预算当中公开指数的地方债，这是一般的地方债。除此之外，跳出公共预算之外，叫专项地方债，专项地方债之外还有一个置换债，以往发行的债务今年要到期了，你得有置换债，还有产业投资基金形成的地方债，政府通过购买服务的方式变换为的地方债，3P，PPP，所隐含着的这个地方债，由此就形成了显性债和隐性债这样的一种巨大差异。所以在当前中国，恐怕没有哪一个人、哪一个机构能够说清中国的地方债有多少，就跟我记得1998年到2000年间，虽然治理论收费，但是谁也说不清中国当时的地方政府乱收费的规模有多大、品种有多少，是一个样子的。

我记得当初，那时候还在人民大学工作，我们去搞调研，北京市的乱收费种类有多大，你都想象不出，各种各样的收费很多，精神文明的建设费、驱赶叫花子费，当时各种各样的收费，很多很多的，在90年代末期，现在地方债究竟有多少，我想也不是一件能够容易摸清的事情。

但问题在哪儿呢？大家要问一件事情，借债还钱天经地义，债务是经济运行当中非常自然的现象，不妨想一件事情，为什么对于其他的债务人、债务主体，大家不担心，很正常的事情，一旦到了地方政府身上就成为问题了呢？今天我站在这里，高培勇现在缺钱，请大家借我点钱，不管借多少，大家不会担忧。如果一个企业说要借钱或者说其他的行为主体来借钱，大家也不会觉得是多大问题，但是一旦是地方政府出面借债，为什么在中国就成为问题？我想说，事情虽然表现在地方政府债务身上，但其实它的根源并不在地方政府债务本身，而在于造成或形成地方政府债务风险的深刻体制背景下。这种体制背景就是中央和地方政府财政关系不规范，地方政府的财政收支体系就不健全，因而，对地方政府债务的风险、对地方政府债务的问题，我建议大家不宜过度渲染，而应理性对待，顺藤摸瓜，从中央和地方政府财政关系上，从地方财政体制的健全上去寻找改革的思想和办法。

目前看来，从中共十八届三中全会之后，中央和地方财政关系改革的进展迟缓，可能是当前地方政府债务问题以及由此形成的地方政府投资问题的一个关键之点。大家不妨有时间看一看我们这一轮中央和地方政府财政关系改革的大致方案设计，看到这样一个方案设计之后，特别是这四年以来的改革进程之后，我们会有那么一点认识，就是不仅改革是迟缓的，而且方向是有待进一步明晰的。

我们在座的各位，不管是老师还是同学或者说研究领域的专家，当谈到中央和地方财政关系改革方向的时候，如果放在以往，我们该怎么回答？我们都知道三个字，“分税制”，1994年之后，不断灌输，在课堂上跟大家讲的，各种研究论坛上阐述的，中国的央地改革财税方向就是分税制，分税制很明确，朝着分税制的方向走，一旦谈改革、谈完善，纠正偏离分税制的方向，使得回到分税制的轨道上来，是明晰的。

我们想，分税制是什么？非专业领域不一定研究的非常清楚，根据这些年的研究，我倒是一直做这方面的研究，没有脱离过这个领域，分税制的核心和灵魂，大家看一下1993年中央发的《关于实行分税制财税体制改革》文件的规定，三分，分事、分税、分管，分事在中央和地方之间事权划分的基础上，划分中央政府和地方政府的财政支出范围，我用的财政支出范围，不是财政支出责任，现在的提法是责任，过去叫范围，把范围划清楚之后据此去分税，这里所说的分税不是分税收，而是分税源，这是完全不一样的。100亿的税收放在这里，我们来分，名义上分税，实际分钱，税收没有产生之前我们把税种分了，分的是税源，不是一回事。在分事、分税的基础上实行分管，各过各的日子，我理解这是出于打破财政大锅饭的一种思想，而在财政体制上实行的责权利相结合的一种体制安排。

上周三，我到安徽凤阳县的小岗村做调研，小岗村现在已经有了一个纪念馆了，可以花两到三个小时的时间仔细去看，在这个纪念馆墙上有一段话，是这样讲的，“当初冒着身家性命所做的分田举动，世上成了改革开放的一声惊雷”，大概的话是这个意思。我想到中国改革开放的起始点在哪儿？我们说总是十一届三中全会，十一届三中全会是1978年12月18日，而小岗村村民签的血书是1978年11月份，大概是24号。大家现在说改革开放40年，要做系统总结，就说小岗精神，改革的发源地，它的精神是什么呢？我现在联系分税制理解，它就是变分粮为分田，以往评公分，年终劳动成果出来主要是粮食，按公分把粮食分了，搬回家去，过去分这个，这个被人们视为大锅饭，当时小岗村已经到逃荒要饭的程度了，不就是因为分粮的办法不合适吗？然后怎么改革呢？不分粮了，分田，把土地分了，各自种，种了多少是多少，如果说这种理解不差的话，你回顾中国改革开放这40年的改革路径，其实很多方面，其他几乎所有的领域都是贯穿了这样一个核心和灵魂的。

城市的改革，在企业是这样，到了财政体制改革上，为什么当初选择了分税制，绝不是从国外照搬来的分税制，你走遍全世界哪一个国家像中国这样，实行三分为主要提高的分税制，这里贯穿的是打破大锅饭，实行责权利相结合的这样一种体制。

如果上述的说法大致不错，我们目前围绕着中央和地方财政关系的改革方面，需要澄清很多模糊的意识，如果知道思想上不明确，处于模糊地带，改革的劲儿就很可能使不到地方。比如说，有这样一种提法，大家一定当做既定不变的原则了，叫财力与事权相匹配，从2007年之后大家就把它当做机动的原则反复讲、不断地灌输，请大家注意，在2007年之前我们的提法是什么呢？财权与事权相匹配，权字被换成力字，这里的力字，财力，我理解是钱，所以成了权和权的匹配，演变成了钱和权之间的匹配。财政的收入端是钱，在财政的支出端是权，这两者之间的匹配。我也追问过为什么做这样的调整？有一位知道内情的领导说，是因为财权始终不能落地，退了一步，走了这种变通的办法，在钱上保证地方政府的支出需要，这个分税制财政体制能够正常的运行下去。

后来在改革方案的设计过程当中，这提法没有变，而且又加上中央和地方之间财政关系的改革，要在保持中央和地方既有财力格局不变的条件下进行，我又得细问，为什么是这样子的？有一位领导是这样给我解释的，说是中国是一个单一制的国度，实行的是中央集权制，但凡单一制、中央集权制的国家，财权是不能分的，必须集中高度统一的。听完这种解释之后，立马回家翻曾经编写的教科书，发现不是这么一回事，在字典当中财权和事权不是一个概念。税权在单一制的国度必须高度集中统一，但是并意味着财权比较高度集中统一，税权讲的是税收立法权，财权讲的是财政收支的组织管理权、财政收支的平衡权，弥补财政收支差额的举债权，是在财务管理的层面上谈论这个财权二字。

所以不得不试想，如果说按照这样一种理解去谋划下一步的改革方向，分税变成了分钱了，我们的改革是不是有回归旧体制的这样一种风险？谈到旧体制，一定要问，在实行分税制之前，我们实行的什么体制？1994年之前，大概从大的方面归类是三种，第一种总额分成，就北京一年财政收入一千亿，当时规定30%上交中央，70%留给地方，这叫总额分成。精细化一点叫收入分类分成，这种分摊太模糊、太粗放，税收收入怎么一种比例，国有企业上缴利润怎么一种比例，其他收入怎样一种比例，按类来分了。后来进入到改革之后，1978年到1994年之间搞了各种各样的包干制，最典型的是绝对式包干，北京上缴中央500亿剩下都是自己的，那时候有一句话，交足中央的，剩下都是地方的，但是不管怎么一种方式，它的实质内容是分钱，是分的财政收入结果，而不是分的财政收入的源泉，分税制相对于分权制最大的变化，变事后分为事前分了，变分成果而分要素，是这么一种改革办法。

但是目前的改革进展来讲，在很大程度上可能是因为理解的问题，向分钱制的方向归结了，一个最突出的例子，2016年伴随着营改增全面推进，我们实行了增值税分享体制的改革，原来增值税在中央和地方之间75、25分成，现在变成55分成，我的观察各地都很高兴，这是放权，这是一个多好的事情，有个25，25%变成50%了，但是大家细想，是这样的吗？第一个欠缺之处，它是个过渡性方案，当时明确两到三年，应该说这样一个分类方案到今天已经两年满了，到明年5月份必须回答继续实施还是改变？第二个欠缺之处，过去是30%的占比，现在的增值税收占到全部税收收入55%，一半以上的收入按比例分成，带有分钱制的嫌疑了。接下来不用讲分管，中央税和地方税之间的归属关系问题，都不讲了，只讲这样一个例子。

由此看来，照着这样的格局走下去，地方政府债务问题不会轻易得到缓解，指望发几个文件来控制地方债增量的办法，也恐怕达不到目的。在这样一种体制条件下，大家能够理解，我们目前的格局是什么？以2017年为例，全国财政收入是8万亿，大致是中央收一半、地方收一半，地方收9万亿，中央收了9万亿，中央拿了9万亿之后，3万亿自用，在中央层面自用，包括人民大学的经费、社科院的经费、其他中央政府的经费，3万亿当中出，剩下6万亿作为转移支付，向下拨，我们不讨论下拨的方式是一般转移支付还是专项转移支付，这注定了地方财政支出的一半以上的资金要依赖于中央的转移支付，这个环节运行当中出现任何问题，都和地方债是有直接关联的。

由此判断，目前宏观经济运行当中的最大风险，与其说是地方债，倒不如说是地方债背后的体制原因，表面上是地方债的存量，甚至也有人把增量放在其中，但其实最重要的取决于我们如何面对地方债，以怎样的立场、观点和方法去看待，并且处理有关地方债的问题，这是一个非常重要的因素。

因为时间关系，我想说，出路简单一点来讲，在于改革，在于什么呢？改革的前提在于以充分认识财政运行规律为基础来重归分税制的改革轨道，改分税制这个旗子，这个方向不能丢、不能偏离。2015年1月颁布的新的《预算法》，明确指出，国家实行分税制财政管理体制。所以围绕着地方债的问题，围绕着地方政府的投资，特别是基础设施投资的问题，并且围绕着两者之间的平衡和博弈问题，给大家一个建议，把我们关注的焦点适时的转到中央和地方财政关系的改革上来，而在关注改革的问题当中要把分析的视角锁定于走分税制道路还是回归分钱制的轨道。谢谢大家！

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