英国情报工作浅析

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英国情报工作浅析

2018 年 7 月 27 日 计算机与网络安全

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近代

英国是世界上最早进入资本主义时代的国家之一，1640年即发生资产阶级革命。情报工作在革命中发挥了重要作用，但近代前期英国的情报工作与中古时期并无本质差别，只是到拿破仑战争以后，英国始建立常设性的军事情报机构。近代英国情报工作的水平，与西洋其他列强只在伯仲之间。

一、英国近代的情报活动

英国革命爆发后，资产阶级革命领导人克伦威尔（Oliver Cromwell）一方面组建号称“铁军”的新式军队，另一方面大刀阔斧地整顿日见衰微的情报组织。1653年，约翰·瑟洛（John Thurloe）担任国务大臣，成为英国情报工作的负责人。

为防止斯图亚特王朝复辟，瑟洛把他的间谍网撒到欧洲各国，严密监视欧洲大陆反英同盟的举动，所获情报由一帮学者进行分析。瑟洛手下很多情报人员渗透进王党分子的组织中。通过金钱、威胁等诸多手段，瑟洛成功策反了一部分王党分子为己所用，亨利·曼宁主动向瑟洛提供了王党分子反对英国政府的计划概要和部分王党分子在伦敦的掩护姓名，致使一周内数名王党首领被抓获。曼宁还就王党分子刺杀护国公、举行反政府暴动的计划向瑟洛发出了警告。

瑟洛也十分重视防间保密工作。英格兰被划分为11个区，每个区由一名军人指挥，骑兵小队四处巡逻，所有的外来者都会被调查。瑟洛可以在数日之内获悉法国内阁会议的内容，而其对手对英国发生的事却毫无所知。威尼斯公国驻伦敦大使曾叹谓：“世界上没有一个政府能像英国政府那样保密保得牢、了解别人的事了解得这样快的。”

邮政检查和密码破译是瑟洛获取情报的重要手段。1656年瑟洛担任邮政部长，1657年制定的邮务章程明确指出，邮检是侦察颠覆计划的有效途径，随后制订的法律确认政府有拆阅私人信件的权力。通过邮检，瑟洛截获了保王党人的大量信件，掌握了他们的活动规律，甚至截获了约克公爵给查理·斯图亚特信的抄件，信中有罗马天主教徒刺杀克伦威尔、举行反政府暴动的计划，并试图就计划的具体内容与查理·斯图亚特进行协调。瑟洛还在伦敦设立了一个密码破译组织，任用数学家约翰·沃利斯（John Wallis）担任密码分析师，破译了保王党人的密码，复兴了斯图亚特王朝时期被遗弃的密码破译技术。1658年，克伦威尔之子继承护国公之位，1660年王政复辟，查理二世复位。查理二世和他的继任者詹姆士二世对情报工作不甚重视，英国情报工作进入，密码的发展与研究被中断和荒废，邮政检查这一有效的情报来源和手段被抛弃。

自1660年查理二世（CharlesⅡ)复辟时起，英国政府就设立了“秘密勤务基金”（Secret Service Fund）。从1797年开始，议会每年对这项基金审议一次，该机制一直延续至今。然而，这笔基金起初并没有用在秘密勤务上，而是用来开展对欧洲大陆的宣传工作，收买临时性的消息提供者和业余间谍，以及从事国内的政治活动和外交贿赂。英国第一任首相辉格党人沃尔波尔（Robert Walpole）在其21年任期内，将这笔基金大多用于国内的政治活动，仅1734年的选举就花费了4万英镑。而托利党人布特（John Stuart,3rd Earl of Bute）任首相时，也从这笔基金中拿出8万英镑，以确保《巴黎公约》能在下院通过。1783年小皮特（William Pitt,the Youger）任首相后，这笔基金主要用于国外的收买活动，并冠以“圣乔治骑兵”的称谓。

1703年成立的“破译部”（Decyphering Branch）是用这笔基金建立起来的情报机构。破译部的创始人是剑桥数学家爱德华·威利斯（Edward Willes），1844年破译部私拆意大利民族主义领袖马志尼（Giuseppe Mazzini）的信件，结果被勒令关闭。在此后70年里，英国不再从事密码破译工作，失去了一个重要的情报来源。秘密勤务基金只有极少一部分用于情报搜集活动。从基金中领钱的大多是业余间谍，鲜有专业情报人员。

18世纪英国面临爱尔兰分离主义运动威胁。为了对付爱尔兰的分离主义运动，英国在都柏林设立都柏林情报总部，刺探爱尔兰起义计划的内容，监视爱尔兰人与法国间谍之间的联系。英国情报机构在爱尔兰共和军等团体中发展告密者，设法阻止爱尔兰人的“造反”，从而破坏其一系列造反计划。19世纪中期，英国间谍在打入芬尼亚社的行动中取得了突破。托马斯·比奇化身为亨利·勒卡隆少校，在芬尼亚社中担任军事组织者，威望颇高，一度被提升为革命军监察长，能够接触芬尼亚社的一切正式报告和文件。芬尼亚社打算入侵加拿大，串谋通过控制加拿大的港口和船厂，袭击英国船员。托马斯·比奇对计划一清二楚，这样的行动当然不会成功。

虽然英国先于其他列强进入了近代，但其军事制度和情报工作均未有明显改观，从某种程度上说，当时英国的谍报工作甚至落后于伊丽莎白时代。1775年北美独立战争爆发后，英军驻北美司令克林顿任命约翰·安德烈（John André)为情报工作负责人，在北美组织了一个谍报网，招募了大陆军的著名将领阿诺德（Benedict Arnold）。在欧洲，驻法大使威廉·伊登（William Eden）收买了美国驻法使团成员、富兰克林的秘书班克罗夫特（Edward Bancroft）。通过他，英国不仅了解了美国的秘密，而且获得了大量有关法国的情报。

二、英国近代军事情报机构的建立

1789年法国爆发资产阶级革命，英国将法国的动乱看成削弱法国的机会，它纠合大陆的封建国家，组织了反法同盟。连绵不断的战争大大促进了英国的军事情报工作，英国近代军事情报机构开始萌芽。

1794年，英国驻瑞士代办威廉·威克姆（William Wickham）抵达伯尔尼，以瑞士为基地，向法国发动情报战。在此后的三年间，威克姆多次组织王党分子发动叛乱，但均以失败告终，大部分英国间谍被捕，威克姆被迫在1798年离开瑞士。与此同时，英国也在意大利开展谍报活动，核心是以外交官身份为掩护的弗朗西斯·德雷克（Francis Drake）和秘密王党分子德·安特雷格（d'Antreg）。安特雷格在法军内部有一个情报来源，获得了拿破仑远征埃及等重要情报。1797年安特雷格被捕，但他竟然获得了拿破仑的欢心，免于处罚，随后他在英国间谍的帮助下迅速逃到了瑞士。

英国积极搜集有关拿破仑法国的一切情报。他们使用各种手段与王党分子通信。走私分子、渔夫都被招募。泽西岛一位居民是英国间谍，落网前在泽西和法国之间往来184次以传递情报。

1803年，英国建立了军事知识部（Depot of Military Knowledge），由陆军军需品司令兼军需局局长负责，主要通过公开手段搜集外国的地形、地图和军事实力。1809年，威灵顿率领英军在里斯本登陆，开始了为期6年的伊比利亚半岛战争。战争中，威灵顿逐渐认识到军事情报工作的重要性。他认为，战争中的第一要务，在于尽力通过你所做的一切找出你不知道的东西，即“山那边的情况”。他让军需局长乔治·穆雷为部队绘制地图，他创建骑兵侦察分队（Corps of Guides），由骑兵军官和熟悉当地地形的西班牙民众组成，以搜集法军的情报。他要求伦敦将获取的战略情报首先提供给他，由他对当地的战术情报与战略情报进行融合。他创建战场情报体系，由情报官员对所有情报进行评估。他的情报主任亨利·哈定（Henry Hardinge）组织的谍报网故意散布关于英军动向的假情报，以欺骗法军。出色的情报工作使威灵顿以弱势兵力连续击败优势法军。1815年3月，拿破仑从厄尔巴岛返回法国，威灵顿被任命为盟军总司令，与普鲁士布吕歇尔元帅联合作战。在1815年6月18日的滑铁卢决战中，威灵顿的联军在人数和装备上并不占优势，但联军以短促和猛烈的方式彻底击败了由拿破仑亲自指挥的精锐法军，彻底结束了拿破仑作为军人和统治者的生涯。

战争结束后，军事知识部被地形部（Topographical Department）取代，其工作局限于战术或战场情报，对战略情报鲜有涉及。1842-1852年间担任英军总司令的威灵顿只得依据报纸等公开途径了解发生在英国殖民地的战事。1854年克里米亚战争爆发，英军再次面对情报缺乏的问题，英军司令拉格兰元帅（Ralgan）对敌军情况一无所知，甚至缺乏地图。托马斯·杰维斯（Thomas Best Jevis）从比利时购买了一份由俄军参谋部制作的克里米亚地图和一份由奥地利军队制作的土耳其欧洲部分地图，并制作了一份10英尺宽的克里米亚地图。这使英军认识到地图的重要性。1855年2月2日，陆军部长下令建立地形测量暨统计局（Topographical and Statistical Department），托马斯·杰维斯出任局长。该局是英国第一个专职军事情报机构，负责绘制地图，搜集各国军队的统计数据。克里米亚战争结束后，该局在陆军部又变得无足轻重，连制图业务也日见式微。1870年就任该局局长的查尔斯·威尔逊（C h a r l e s W i l s o n）承认，该机构搜集的外国地图很不完整，关于外军的情报严重不足，也没有获取外国情报的手段。

1871年爆发的普法战争再次暴露出英国军事情报工作的缺陷。威尔逊指出，如果法国不向英国提供情报，那么由该机构自己准备的关于法军的情报，其质量不如直接翻译德国人的资料。他建议设立一个情报机构，除负责地形测量暨统计局的职责外，还应搜集和处理对军队可能有价值的后勤情报。地形测量暨统计局随即改组为统计科和地形科。地形科负责搜集外国的军用地图及作战计划，统计科负责收集、整理外军资料。情报军官的任职资格有所提高，至少要懂两门外语，专业面要宽。1871年6月，陆军部常务次官爱德华·鲁加特（Edward Lugard）爵士首次规定了地形测量暨统计局的情报职能：搜集外国军队实力及组织方面的情报，并对其进行分类，跟踪外国军队在军事艺术和军事科学方面所取得的进展，并使之便于咨询和使用。其情报来源主要是外国公开出版物和陆军武官发回的报告。1873年4月1日，地形测量暨统计局被命名为情报处（Intelligence Branch），编制27人，负责搜集、整理外国军事情报，准备战争计划。创立者实际上希望它能模仿普鲁士的总参谋部制度，成为英国总参谋部的胚胎。当时，成熟的科学技术已经应用于军事，出现了后膛枪、后膛炮及军舰等，因此，军事情报的内容不仅包括武器、战术、部队人数，还包括技术情报。

情报处成立之时正值帝国主义列强开始瓜分世界。为了对付沙俄的南下扩张，情报处在印度西姆拉设立了分支机构，在印度边境搜集情报。帝国主义瓜分非洲时，英国赴埃及的远征军军官随身带着情报处编撰的《埃及手册》，内容既涉及埃军的战斗序列，也包括埃及的面包产量。1878年英国在柏林会议上成功地削弱了俄国在巴尔干地区的影响，取得了外交上的胜利。会议结束后，印度事务大臣兼外交大臣索尔兹伯里（Robert Gascoyne-Cecil,3rd Marquess of Salisbury）特地致函情报处，对其在柏林会议和外交谈判中提供的帮助表示感谢。但随着领导人的更替，情报处的工作走向没落。1885年，亨利·布雷肯伯里（Henry Brackenbury）随军远征苏丹，英军的败退和总司令戈登的毙命使他对情报工作的作用有了更深刻的认识。1886年他被任命为情报处长，并对情报处进行改革，扩大其在陆军部的影响。1887年6月1日，他被任命为首任陆军情报主任（Director of Military Intelligence），直接对总司令负责。情报处也提升为情报部（Intelligence Department）。

与陆军相比，皇家海军的情报工作更为落后。克里米亚战争刺激了英国陆军对情报工作的重视，但对皇家海军却毫无触动。海军部认为和平时期的情报搜集可以由水文地理部（Hydrographic Department）顺带进行，导致其绘制的海岸地图极不准确。1877-1878年的俄土冲突充分暴露了缺乏海军情报的危害，约翰·哥伦布（John Colomb）海军上尉建议开展系统的海军情报工作，以对付俄国和法国海军，保卫英国的商业利益。1882年，对外情报委员会（Foreign Intelligence Committee）成立，威廉·霍尔（Sir William Reginald Hall）被任命为委员会主席。委员会包括1名海军军官、2名文职人员和1名书记员，其主要的情报来源是皇家海军提供的外国军舰在公海的布署情况和活动情况，通过外国商船到港访问则可提供关于目的地和货物等有价值的经济情报。1887年，英国正式成立海军情报部（Naval Intelligence Department）。而成立于1883年的首都警察局特别分局主要负责打击威胁伦敦的芬尼亚兄弟会组织的恐怖活动，虽然它后来也对其他恐怖与颠覆威胁展开小规模调查，但在反间谍工作方面经验匮乏。这三个部门对白厅的影响力甚微。

陆军情报部很少使用秘密手段搜集情报，所谓间谍活动实际上是军官在国外旅行时顺便观察他所感兴趣的军事目标。依今天的标准来衡量，很难说它是一种间谍活动，充其量是军事测绘或冒险考察的一种变通形式。没有哪个国家把这种“间谍行为”真正放在心上，从事这种行为的军官至多被视为不受欢迎的人。这种公开观察所获取的情报价值非常有限，陆军情报主任约翰·阿道（John Ardagh）承认，秘密特工很少能获取重要情报，而情报部D科的一位科长则认为地下情报活动十分少，根本不足为虑。此外，英国在柏林、维也纳和圣彼得堡等地派驻了武官，但政府不希望他们从事“秘密勤务”，或与这些秘密活动有任何牵涉。一位武官说：“我永远不会从事间谍工作。依我看来，军事武官是准入国的客人，其观察和了解的内容都是对象国允许的。当然他必须耳聪目明，不要漏掉任何东西，但间谍不是他的工作，他应该拒绝牵涉其中。”情报部真正的情报来源是公开资料。它拥有世界上最好的军事图书馆，拥有4万册图书和大量的外国期刊，并且以每年5500册的速度递增。丰富的图书资料成为情报部最重要的情报来源，情报部花在研究秘密情报方面的时间远少于阅读报纸的时间。

1899年爆发的布尔战争对英国的陆军情报工作触动很大。就军事实力和总体战争潜力而言，布尔共和国根本不是英国的对手。英军认为布尔人的行动不过是“乡巴佬造反”，军事行动不过是“一次愉快的旅行”。战后皇家委员会的调查表明，情报部“在大规模战争的战备工作方面存在人手不足的情况”，南非德兰士瓦共和国用于秘密情报工作的经费高达286000英镑，而整个情报部的预算不过20000英镑，用于南非的经费不过2000英镑。整个陆军情报部仅18人，其中负责英国殖民地、势力范围情报事务的B处只有2人。

皇家委员会认为，英军的问题主要不在于情报的搜集与分析，而在于缺乏一个充分利用情报的机制。各级官员对情报工作均不重视。战前，陆军情报部为英国远征军总司令莱德弗斯·布勒（Redvers Buller）准备了一份《南非手册》，介绍南非的风土人情、兵要地志，但布勒竟然把手册退了回去，称该知道的情况他都知道。情报部曾准确评估了布尔军队的实力，但殖民事务大臣约瑟夫·张伯伦（Joseph Chamberlain）认为情报部夸大了布尔军队的实力，反对向南非增兵。结果到战争爆发时，英国的战争部署还没有完成。

与英国相比，布尔人在情报方面占有优势。1895年12月29日的“詹姆森袭击”（Jameson Raid）发生后，南非共和国就意识到情报工作的重要性。布尔人组织起“南非秘密情报局”，招募了2名特工，并送到法国和德国培训。司法部长詹·史末茨（Jan Smuts）向政府争取到更多的经费用于情报工作，特工们直接向史末茨和他手下的秘密职员报告情况。布尔人作战勇敢，善于骑射，又是本乡本土作战，对地形远比英国人熟悉。因此，战争一开始，布尔人在战场上占尽优势。在风暴山战役、金伯利战役和累迪史密斯战役中，英军多次遭到重创。在金伯利战役中，英军一个旅在马格斯方丹全军覆没。

1899年夏，情报部的军官陆续抵达南非。英军司令罗伯茨（Boberts VC）建立了战场情报部（Field Intelligence Department），重新制作了地图，并加强了侦察。远征军在师或旅一级设立了情报主任，但有些将领不了解情报工作，他们支配情报主任做各种杂事，而真正的情报事务却无人问津，再加上布尔人从常规战争转向了游击战争，因此战场情况并未改观。1900年12月，接替罗伯茨担任远征军司令的基钦纳（Horatio Herbert Kitchener）大幅度增加了情报人员。情报主任戴维·韩德逊中校（David Henderson）设计了一种复杂的战场情报系统，整个南非地区被分为四个大区，每区任命一个情报军官，区以下又设分区和基层组织。通过层层汇报，英军比较准确地掌握了布尔人的动向。到战争结束的时候，战场情报部拥有132名军官，2321名文员，还有数千当地居民作为线人。战场情报部的实践使英军对情报的认知摆脱了地形测绘和地图制作等初始阶段，对战时的情报工作有了一个清晰的认识，戴维·韩德逊根据他在布尔战争中取得的经验写出了《战场情报：原则与实践》（Field Intelligence,Its Principles and Practices）。1904年8月，陆军部据此拟定了《战场情报责任条例》（Regulations for Intelligence Dutiesi the Field），从而为第一次世界大战作好了战场情报准备，第一次世界大战爆发后，英军迅速组建了情报部队。

布尔战争也在一定程度上刺激了陆军情报部的谍报工作。战争爆发前，情报部曾派军官以旅游者身份进入南非搜集地形、交通和兵力状况，到1899年战争爆发时，情报部共有10名军官在南非从事谍报活动。战争爆发后，情报部组建了H处，负责新闻检查、反情报和谍报。1901年陆军部改组，情报部和动员部合并，H处成为情报部三局（SubdivisionⅢ），动员暨情报主任（DGMI）威廉·尼科尔森（William Nicholson,1st Baron Nicholson）在布尔战争结束后建议使三局成为一个常设机构，以训练战场上的情报军官，管理秘密特工。三局局长特洛特（J.K.Trotter）也持同样看法，但这些建议没有被皇家委员会采纳。委员会认为，既然南非战争的压力已经不复存在，保持战时成立的三局也就没有了充足的理由。

1902年，英国建立了帝国防务委员会（Committee of Imperial Defense），负责制定军事战略，协调情报机构的活动。1903年陆军部改组，原先单独建制的陆军情报部被并入作战部，成立陆军作战部（Directorate of Military Operations,DMO）。情报部失去了独立地位，秘密情报工作在新成立的陆军作战部中几乎没有存身之地。陆军作战部第二处（MO2）和第三处（MO3）分别负责对外情报工作和反间谍事务。

20世纪初的欧洲分成以英国为首的协约国阵营和以德国为首的同盟国阵营，英德矛盾十分突出，战争危机频仍。但英国的情报工作却存在严重缺陷。陆军作战暨情报主任（Director of Military Operation and Intelligence）约翰·斯宾塞·尤尔特（John Spencer Ewart）将军认为，无论是战时还是平时“现有的从德国和欧洲大陆获取情报的机制”都存在严重缺陷，总参谋部对德国可能的入侵计划建立在“假想”之上。海军情报部对此表示同意。1907年海军情报部长埃斯蒙德·斯雷德（Esmond Slade）发现海军“秘密活动……根本没有组织起来”。1907年詹姆斯·埃德蒙兹（James Edward Edmonds）担任陆军作战部特别处（MO5,Special Duties）处长，但手下只有一名少校军官和退休的警探梅尔维尔（William Melville）。局里的卷宗除了梅尔维尔的报告之外，“只有与南非（布尔）战争有关的文件和一些关于法、俄两国的零星材料。德国的情况是一片空白”。他认为，德国之所以能够在普法战争中迅速取得压倒性胜利，部分原因就在于德国情报机构高效运作，而法国反间谍机构效率低下。德国负责战场情报的勒瓦尔将军创建了一个有效的间谍网络，指引普鲁士部队进攻法国。某些德国特工住在法国，以侍者、理发师或语言教师等身份为掩护，将搜集到的各种军事情报传回柏林。因此，英国有必要建立类似的机构。埃德蒙兹试图在德国建立谍报网络，一个与埃德蒙兹有联系的啤酒厂商强迫其驻德国汉堡的代理搜集“与港口情况、船只数目、铁路设施和军队调度等与海军和陆军有关的信息”，但这个三心二意的间谍只是简单地编造了一些材料以迎合战争部的要求。在这种情况下，加强情报工作实有必要。

1900年，陆军上校F.N.莫德出版了一个虚构的关于法国入侵的报告，以唤醒政府和公众对“法国人突袭伦敦的可能性”的认识，并指出“12万法国人在接到命令后，能够在三天内毫无困难地登陆英格兰，并推进到12英里之内的伦敦”。1906年，一位名叫威廉·塔夫内尔·勒奎克斯（William Le Queux）的作家出版了一本名为《1910年的入侵》的小说，讲述德国间谍如何在英国努力工作，为入侵者提供便利。这本书售出了100万本，被译成27种语言。1909年，他出版了《德国皇帝的间谍：策划英国之灭亡》，再次将自己的想象力发挥到极致。该书称“德国间谍大军已经遍布英国”，主张建立一个强大的情报机构。

战舰技术的进步和1907年11月德国海军造舰计划的升级进一步加剧了英国对德国入侵的担忧，经过作家们的渲染，整个英国开始弥漫着一股间谍恐慌的热潮。甚至连政府和军队的领导人都开始严肃对待布尔战争期间可能遭受入侵的风险。海军情报部甚至翻译了一部法国海军军官撰写的入侵题材的小说，“仅限女王陛下的官员们使用”。首相索尔兹伯里勋爵都一改其沉着冷静的作风，转而警告：“一大波”敌人可能会“冲击我们的海岸”。

在托利党内阁的支持下，政府在帝国防务委员会之下成立一个下属委员会研究“在英国活动的外国间谍活动”的情况。1909年3月，战争部长R.B.霍尔丹（R.B.Haldane）成立了帝国防务委员会小组委员会并担任主席，调查“本国目前存在的外国间谍的性质与规模及对英国造成的危害”。3月30日，小组委员会开会，讨论德国间谍的威胁问题。埃德蒙兹说，公众向陆军部报告的“德国间谍案”急剧增加。德国间谍的目的不仅是搜集情报，还准备在“战争爆发之时或之前”破坏码头、桥梁、弹药库、铁路及电报线路。他向小组委员会展示了英国境内德国间谍活动的证据，但其中许多证据是歪曲和伪造的。霍尔丹认为证据充分，委员会成员一致同意：“已有的证据毫无疑问地向委员会表明在这个国家存在德国巨大的间谍网，也表明我们既没有专业部门调查这些间谍，也没有相应部门准确确定其规模或目标。“4月20日，霍尔丹在小组委员会的第二次会议上称，虽然他认为德国政府还没有明确的入侵计划，但“德军总参谋部正在英国系统地搜集情报”，这一点毋庸置疑。因此，英国必须设法“防止德国在战争期间或关系紧张之时，利用已经搜集的情报，对我们的防御工事、商店或内部通信实施破坏”。根据霍尔丹的提议，下属委员会商定，由外交部常务次官查尔斯·哈丁爵士、财政部常务次官乔治·默里、伦敦地区警监爱德华·亨利、尤尔特少将和海军情报部部长A.E.贝瑟尔少将等召开会议，考虑“成立秘密勤务局事宜”。尤尔特认为，英国迫切需要一些间谍来了解外国政府的活动，但最好不要让从事间谍活动的名声与陆军联系在一起，希望建立这么一个机构，平时能替政府从事间谍或反间谍活动，事件败露后能承担罪责。这一建议得到了帝国防务委员会的认同。委员会建议，成立情报机构的议案应以“涉及国防的重大预防性措施”的名义，由陆军部长而非内政部长提出，以防在议会通过时遇阻。1909年8月，帝国防务委员会建议成立秘密勤务局（Secret Service Bureau）并获内阁批准。1910年6月该议案在下院强行通过。秘密勤务局的职能有三：充当陆军各部门与外国间谍之间的屏障；充当陆军各部门和英国驻外特工的中间人；负责反间谍工作。

1909年10月1日，新成立的秘密勤务局开始运作。它分两个部分，分别负责陆军情报事务和海军情报事务。10月21日，陆军部规定了两个机构的职能。原负责陆军情报的陆军作战部五处（MO5）专门从事国内的间谍与反间谍职能，由弗农·凯尔（Vernon Kell）上尉任领导人，这个机构是英国安全局（军情五局）的前身；原负责海军情报事务的国外情报处负责在国外的谍报活动，这个单位是秘密情报局（军情六局）的前身，由曼斯菲尔德·卡明（Mansfield George Smith Cumming）海军上校领导。

国外情报处无法雇用专职间谍，最能干的是一些在造船厂或军械厂工作的人员，其表现差强人意。卡明最有名的间谍网是由马克斯·舒尔茨（Max Schultz）主持的，他是一位船商，招募了4个线人，其中最重要的是一位名叫黑普斯克（Hipsich）的工程师，他在不来梅的造船厂工作。他向英国提供了德国的造舰计划，上交了一大批图纸。卡明的德国间谍网络提供了大量的技术情报，此类情报大多以公开信息为基础，使海军情报部了解了德国公海舰队和U形潜艇的建造计划。

第一次世界大战的爆发加速了英国情报机构发展。秘密勤务局国内反间谍处除了凯尔外，长时间只有一名助手协助其工作。在1914年8月战争爆发之时，凯尔手下还只有六名官员、梅尔维尔及两名助理侦探、六名办事员和一名管理员。但是凯尔得到了时任内政大臣温斯顿·丘吉尔的支持，得到了苏格兰场（Scotland Yard）的帮助，争取到全国各地警察局长的协助。丘吉尔领导的帝国防务委员会外侨工作小组委员会同意凯尔根据地方警察部门提供的情报，对来自潜在敌国（主要是德国）的外侨进行秘密登记，每个外侨分别对应一张罗尼欧卡片，上有序列号和基本信息，包括名字、国籍、出生时间、家庭情况、地址（住所与公司所在地）、家庭地位（户主、房客或佣人）、职业及雇主情况，其他信息写在卡片背面。警方提供新情况后，卡片随之进行更新。卡片上还附加了颜色标志和符号，用于快速区分每个外侨的威胁程度。1909年，反间谍处跟踪到德国情报人员在英国的接头地点“邮局”。在1914年战争爆发之时，警方采取行动，将德国间谍网一网打尽。8月，凯尔的机构改称“陆军作战部五局G处”（MO5g），其职能扩展为执行“与平民（包括外侨）相关的军事政策”，“贯彻与陆军作战部门相关的《领土防御规定》”。1914年10月1日，凯尔将陆军作战部五局G处分为三个科：A科（gA）负责“调查间谍活动及可疑人员相关案件”，B科（g B）负责“协调政府各部门与外侨相关的常规性政策。处理与《领土防御规定》及《外侨限制法》相关的问题”，C科（gC）“负责档案、人事、管理及口岸（移民）管制等事务”。其主要的调查资源来自其登记处与邮政检查。负责与美国联络的克劳德·丹西（Claude Dansey）告诉美国军事情报部门，登记处的档案系统是“我们强大的后盾与基石”，“我们工作非常出色，政府每个部门都来向我们要情报”。

1916年1月，陆军部重组，成立了军事情报总局，MO5g获得军情五局（MI5）的头衔。到战争结束时，军情五局已有844人，它的中央登记处制定了25万张卡片和27000份个人案卷。卡明的机构成为军事情报总局的组成部分，代号为MO6c，而MO6b则是一个信号情报组织的代号，行使着许多后来由政府通信总部（Government Communications Headquarters,GCHQ）行使的职能。1917年11月，在陆军情报主任麦克唐纳的干涉下，卡明对自己机构进行了调整，其中第四科“陆军科”的职责包括“负责准备在反间谍和反革命问题上的陆军报告，以及与军情五局和苏格兰场的联络”。1918年底秘密情报局编辑的一份《特工指令与招聘注释》认为“利用针对敌方秘密情报部门的潜伏特工是‘秘密情报局工作最有魅力的分支机构之一’”。

在整个一战期间，英国的情报工作由陆军部统领，陆军部曾经出现过10个军事情报机构（MI,Military Intelligence），情报机构的数量和职能几乎每年都有变化。这些机构大多与秘密军事情报工作没有关系。1918年11月，军事情报总局下属的情报单位有负责地区情报事务的一、二、三局，负责地图制作的四局，负责反间谍的五局，负责秘密情报工作的六局，负责新闻检查的七局，负责无线电破译的八局，负责邮检的九局。至此，英国现代军事情报机构的脉络体系基本成型。

两次世界大战期间

第一次世界大战使英国实力大为削弱，但在其后建立的“凡尔赛体系”中，它仍然是最大的既得利益者。维护和平与现状，保证欧洲大陆均势，确保自己在欧洲事务中的主导权，是英国政府在一战后对外政策的主要目标。战后英国历届政府都实施“扶德抑法”的外交政策，支持德国的“合理诉求”，希望在和平的框架内达成欧洲范围的“总解决”。面对希特勒咄咄逼人的扩张政策，英国政府又将维持欧洲和平的希望寄托于绥靖政策。这是英国两次世界大战期间的情报工作环境。这种情报工作环境限制了英国情报工作的发展。情报工作为政府推行绥靖政策提供了情报依据。

一、两次世界大战期间英国的情报组织

经过第一次世界大战的考验后，两战期间英国的情报体系处于稳定，由各军种情报部、外交部领导的秘密情报局（SIS，又称军情六局）及其下属的政府密码学校（Government Code and Cyphe School,GCCS）、内政部领导的安全局（M I5，又称军情五局）构成。情报搜集任务主要由秘密情报局与政府密码学校完成，外国工业情报小组委员会（IndustrialIntelligence in Foreign Countries Subcommittee,FCI）进行情报分析与情报评估，联合情报委员会（Joint Intelligence Committee）负责协调情报并将其融入决策过程。1919年1月，英国战时内阁成立了秘密勤务委员会，以评估情报部门的表现，讨论如何协调这些部门的工作。委员会第一任主席由外交大臣寇松勋爵担任。秘密勤务委员会成为英国情报机构的管理者。

第一次世界大战结束后，英国情报机构的地位急剧下降。战时急剧扩张的情报机构大幅裁撤，经费大幅压缩。时任陆军和空军大臣温斯顿·丘吉尔对压缩情报经费的做法提出了严厉的批评：“目前世界正处于动荡不安之中，友好、敌对关系也不断变化。由于我国军事力量遭到了削弱，高质量、及时的情报对我们而言比以往任何时候都要重要。秘密勤务组织的建立过程非常缓慢，创建一个良好的体系通常要花费五到十年的时间。这个体系却可能因为上级的大笔一挥而毁于一旦。因此我认为在目前的情况下削减这些部门的预算是非常轻率的。”

然而，削减情报预算的行动依然在继续。1922年，陆军情报部和作战部合并为“作战暨情报部”（Directorate of Military Operations and Intelligence,DMO&I），该部所属5个负责情报的部门中，M I1负责翻译和行政事务，M I2和M I3负责地区事务，M I4负责地图，M I5负责安全。到1925年，军情五局只剩下35名工作人员，1929年更缩减至13名官员，下设两个部门：A科负责行政管理、人事、记录和预防性安全；B科负责调查询问。

由于资金紧缺，以及对白厅缺乏影响，军情五局只是在加强预防性安全措施方面（“保护机密信息安全，即人员、物质、文件、通讯和技术安全的所有方面”）取得了一点成绩，根本无力开展进攻性的情报行动。1931年10月15日，反颠覆任务从都市警察局特别分局转到了军情五局。军情五局和军情六局不再是陆军部的下属部门，而是作为白厅的跨部门情报机构，其地位得到了提高。在第二次世界大战即将爆发的最后几年里，为了对抗罗马柏林轴心和苏联的威胁，军情五局开始向英国海外领土派驻联络官员。1937年，军情五处在开罗设立了防务安全官，1938年在巴勒斯坦和直布罗陀设立了防务安全官。他们是中东安全情报处的基础。中东安全情报处是军情五局设立的部门间联络组织，负责整个中东地区的事务。到战争爆发时，军情五局已经在亚丁、新加坡和香港都设立了防务安全官。

军情五局在对德谍报工作方面取得突破。1933年，德国军事情报局在英国的特工克里斯托弗·德雷珀少校主动与军情五局接洽，成为一名双重间谍。在接下来的三年里，他将军情五局准备的假情报按照德国军事情报局的指示伪装成以集邮为目的的信件，发送到汉堡的一个掩护地址（629信箱）。但是二战期间发挥作用的“双重间谍体系”此时尚未成形，英国缺乏一个汇总虚假情报的跨部门体系，军情五局无法继续编造德国人感兴趣的似是而非的虚假信息。1937年德国军事情报局对德雷珀提供的情报质量表示“严重不满”，当年就断绝了与他的联系。但通过监控那个汉堡邮箱，军情五局发现了大量的德国间谍。1936年初，一位代号“雪”（Snow）的秘密情报局特工被发现与德军谍报局有暗中联系。“雪”承认已加入了德国军事情报局。他愿意在军情五局的掌控下用发报机与德国军事情报局联系。军情五局对德国军事情报局的欺骗就此开始，这一欺骗最终发展为“双重间谍体系”，并在1944年诺曼底登陆中发挥了至关重要的作用。

随着欧洲局势渐趋紧张，英国军事情报机构的地位得到提升。德军进驻莱茵兰后，英国陆军重新设立了分管情报的副部长，并于1939年9月恢复陆军情报部长（陆军情报主任）一职；空军部也在1935年设立了空军部副部长，大战爆发后又设立了空军情报部长；海军部于1939年成立作战情报中心（OIC），专门从事有关德国海军的情报搜集、评估与协调工作。

从1921年起，秘密情报局获得了在国外从事秘密情报活动的垄断权，其海外情报站依托英国驻外使领馆提供情报掩护，其谍报活动重点是监视国际共产主义思潮和行动，尤其是苏联的动向。1931年秘密情报局成立V处，负责反情报事宜，并与军情五局保持联络。自1934年起，V处与军情五局共享了破译的共产国际无线电通讯信息，了解到莫斯科的政策指示，以及苏联对英国共产党进行秘密资助的细节。

希特勒上台后，秘密情报局将情报搜集重心转移到德国。1935年3月，希特勒吹嘘德国空军已经与皇家空军“势均力敌”。由防务政策和需求部长级委员会进行的一项调查发现，英国对德国空军的情报严重缺乏，“非常清楚地表明需要增加对秘密情报局的财政拨款”。未经议会讨论，秘密情报局的经费就从1935年的18万英镑增加到1936年的25万英镑，1937年是35万英镑，1938年是45万英镑，1939年则达到50万英镑。

但秘密情报局的对德谍报行动遭遇了一系列挫折。1935年，秘密情报局在荷兰的组织被德国反情报机构渗透；1938年德军进入奥地利时，秘密情报局奥地利情报站负责人被捕；1939年春德军占领布拉格后，秘密情报局设在捷克斯洛伐克的情报网几乎瘫痪。由于经费短缺，秘密情报局不能为其驻外特工配发无线电设备，特工获取情报后不得不亲自送回或通过外交邮件寄回。

这些挫折和困难加大了秘密情报局情报搜集的难度。秘密情报局未能就德军进驻莱茵兰和吞并奥地利的行动发出预警。在30年代的大部分时间里，秘密情报局经常遭到来自其他部门的批评。1938年初，陆军部不断抱怨秘密情报局没能满足英国对德军作战能力、装备水平、战争准备及兵力调动的情报需求；空军部认为秘密情报局的情报80%是不准确的。陆军部和空军部都认为，秘密情报局将有限的资源用于搜集有关希特勒短期意图的情报，在其他领域的情报获取是失败的；外交部对秘密情报局的表现也不抱幻想。

1938年秘密情报局招募了一位名叫保罗·蒂梅尔（Paul Thummel）的间谍。蒂梅尔是德军谍报局的高层官员，代号A54，他从1939年春开始向秘密情报局提供德军作战指令、动员计划及德国陆军与空军装备等方面的重要情报，在德军占领布拉格、进攻波兰等行动前都发出了警告。在慕尼黑危机爆发前两个月，秘密情报局在一份报告中指出，“有许多迹象表明，事情正在朝着危机的方向发展，8、9月份或许是危险期。”在慕尼黑危机之前及期间，局长奎克斯·辛克莱在一份题为《我们应该做什么？》的备忘录里阐明了秘密情报局对局势的看法。备忘录强力主张应该迫使捷克斯洛伐克接受“这一不可避免的事情”——割让苏台德地区：他们应该“清楚地认识到，如果他们拒绝这样的一个解决办法，那么他们将被孤立”。英国应该继续实行精心计划的绥靖政策，不应等到德国的不满爆发出来并威胁到欧洲的和平时才实行。国际社会应该积极主动，确定“德国有什么真正合法的不满并采取什么样的必要外科手术来予以纠正”。在上一次战争中德国被没收的一些殖民地应该归还给德国。如果欧洲仍有德国少数民族要求民族自决的现实局势，应予以纠正：“也许有人会争论，这是向德国屈服，强化希特勒的立场并怂恿他走向极端。但是，面对现实并改正错误——如果存在错误的话，要比让希特勒以他自己的方式和时间予以纠正来得好。如果我们和法国同时不懈地增强我们的实力，并削减德国制造麻烦的潜力，将会达到最佳效果。”这种主张正好为绥靖政策张目。在张伯伦两次飞赴慕尼黑的间隔期间，秘密情报局被要求在一周内提供一份《政策评估报告》。在报告中，秘密情报局完整勾勒了希特勒的战线路线图：德国的目标是建立至高无上的霸权，包括吞并苏台德地区，统治捷克斯洛伐克的其他地区，在整个中欧和欧洲西南部实施政治和经济霸权，收复其在东部的失地，推翻苏维埃政权，向中东渗透，给英国制造麻烦。报告指出，任何将苏台德地区留在捷克斯洛伐克的方案都不可能维持该国的安全和统一。英国应努力达成英——意协议，以削弱罗马——柏林轴心。从长远来说，英国应该持续不懈地加强军备，“我们维护和平的唯一机会就是做好应对任何规模战争的准备，而不是过分依赖外部支持。”在1939年的波兰危机期间，秘密情报局曾分发了一份“德国与波兰”的文件，称希特勒决心在秋天解决但泽问题，8月底至9月初是危险时段。一名秘密情报局特工报告德苏谈判正取得进展，但这份报告却遭到伦敦的质疑。秘密情报局认为，没有迹象显示柏林与莫斯科之间正在进行任何政治对话，关于希特勒与斯大林已经签有协议的想法完全不着边际。只要有可能，希特勒肯定想避免一场大战。

然而，外交部与军情五局对时局的看法与秘密情报局恰恰相反。1936年6月，凯尔向帝国防务委员会呈递了一份备忘录，分析了英国法西斯组织进行蓄意破坏的可能性。备忘录同时警告，希特勒在《我的奋斗》中表露出的攫取大片领土的野心尽管与他目前的花言巧语不符，但是必须将此作为希特勒未来行为的指南并予以重视：“德国或者意大利已经签署或者可能要签署的所有条约都是靠不住的；如果他们承担的所有责任和义务妨碍到了他们的独裁者一贯所认为的重大国家利益，都有可能在毫无预兆的情况下遭到背弃……如果希特勒是历史上鲜有先例的德国极权统治者，那么他在《我的奋斗》一书所阐述的重要问题则与他对外交政策兼军事战略或国防政策终极发展方向的态度密切相关……这绝不像是一名想要获取权力的政客抛出的不负责任的言论。”这是首份警告英国政府与希特勒谈判将毫无成效的文件。

1931至1937年间在外交部工作的罗伯特·范西塔特（Robert Vansittart）与很多私人情报员建立联系，其获取的政治情报价值远超秘密情报局从秘密渠道获取的情报。在范西塔特的鼓励下，军情五局首次开始在德国大使馆内发展内线，其中最为重要的是德国贵族外交官沃尔夫冈·楚·普特利茨（Wolfgang zu Putlitz）。普特利茨不仅提供了有关德国对外政策的重要情报，还提供了有关“纳粹党海外组织”英国分部的信息。普特利茨认为，对付希特勒的唯一途径就是采取强硬手段，绥靖政策不会奏效。1938年2月，在希特勒任命里宾特洛甫为外交部长后，普特利茨认为：“军队未来将成为纳粹外交政策的听话工具。在里宾特洛甫的领导下，外交政策将是一种侵略性的推进政策。它的首个目标——奥地利——已经部分实现……奥地利就像一个成熟的水果倒向（希特勒）。在巩固了奥地利的形势后，下一步将是针对捷克斯洛伐克。”他不断地警告“英国正在让王牌从她自己手中滑落。如果她已经采取，或者甚至现在采取坚定的态度并威胁不惜发起战争，那么希特勒的这种虚张声势就不可能得逞。德国军队还没有做好打一场大规模战争的准备。”然而，这样的警告没有引起英国政府的重视。

1938年11月，军情五局在一份备忘录中抨击了政府的对德政策。备忘录直言“今年夏天发生的捷克斯洛伐克等事件没有什么令人感到意外，也是完全在意料之中。从逻辑上来看，这些事件是希特勒的纳粹世界观、外交政策以及他对种族问题和德国在欧洲的地位的观点的必然结果。”英国在慕尼黑危机期间的政策使希特勒看到了“英国的软弱”，“毫无疑问，希特勒坚信大英帝国已然衰落，而且缺乏保家卫国的意志和能力。”绥靖政策不仅不会打消希特勒扩张领土的欲望，反而只会助长其野心，“希特勒对他的朋友和部长核心圈说：‘如果我是张伯伦，我会让我的国家以最果断的方式为一场‘全面’战争作好准备，对此我不会有片刻迟疑，而且我会进行彻底的重组。如果英国人在1939年春之前还没有实行普遍兵役制，那么他们的世界帝国无疑将是失败的一方。民主政治使我们如此容易就达成我们的目的，真是令人震惊。’”军情五局认为，希特勒当时仅仅处于一个大规模领土扩张计划的初始阶段：“显然，希特勒的政策基本上是在不断地变化，问题是接下来它会朝哪个方向发展？如果（报告中的）情报可信——已经在过去证明总体上是可靠和准确的，那么德国正处于‘拿破仑时代’的初期，其统治者们正盘算着极大地扩张德国的势力。”但这份激进的报告对张伯伦影响有限。一直到1939年3月18日，张伯伦才向内阁承认，“不能相信纳粹领导人所作的任何保证。”而这个结论军情五局早在近三年前就已正式向内阁秘书提出过了。

英国是最早关注经济对战争潜力影响的国家。1923年12月，帝国防务委员会历史组设立战时贸易问题咨询委员会（Advisory Committeeon Trade Questionin Time of War,ATB Committee），评估第一次世界大战中经济的影响，了解外国在经济战方面的弱点，研究对敌国施加经济压力的行政机制。委员会的主席由外交部派员担任。1929年，陆军部和空军部要求帝国防务委员会建立一个专门机制，研究外国的经济动员问题。帝国防务委员设立外国工业情报小组委员会，由海外贸易部派员担任主席，陆军作战暨情报部和空军作战暨情报部各派一名成员出席。但与战时贸易问题咨询委员会一样，外国工业情报小组委员会也没有研究人员。1930年，它建议设立一个研究中心。1931年3月，秘密情报局成立工业情报中心（Industrial Intelligence Center,IIC），由德斯蒙德·莫顿（Desmond John Falkiner Morton）任主任，主要负责搜集、解释和分发经济情报，协调陆军部、空军部、海军部和海外贸易部的经济情报或工业情报。在莫顿的领导下，工业情报中心发展迅速，1934年10月，它从秘密情报局脱离，成为一个独立机构。1937年，帝国防务委员会重新规定了工业情报中心的职能，规定工业情报中心是协调三军情报机构、外国工业情报小组委员会和战时贸易问题咨询委员会的经济情报活动的唯一机构，有权对它从各部门获取的工业情报进行评估和分发。

1935年，空军参谋部认识到，空军的战略轰炸理论要求提前对轰炸目标进行研究，而它自身无力单独进行这一研究。1936年1月，外国工业情报小组委员会设立空中目标小组委员会（Air Targets Subcommittee），以监督国防情报部门与其他涉及外国空中目标情报的机构之间的情报交换与协调。1937年，随着德国重整军备取得重大进展，外国贸易问题咨询委员会下设的原本针对日本的经济压力小组委员会被改组成对德国施加经济压力小组委员会（Sub Committee on Economic Pressure on Germany,EPG）。这两个小组委员会都要求工业情报中心承担大部分的研究工作。1936年，总参谋部成立联合情报小组委员会（Joint Intelligence Sub Committee），联合情报小组委员会把它搜集的大部分工业情报都提供给工业情报中心，并出席工业情报中心的会议。到欧战爆发之前，工业情报中心已经承担起向总参谋部联合计划小组委员会（Joint Planning Sub Committee）准备材料的职能，而工业情报中心主任也不定期地应邀出席联合计划小组委员会的会议。但是总的说来，工业情报中心在某种程度上还是孤立于英国官方战略思维与战略计划的主流，没有真正介入到决策程序中。

工业情报中心的情报来源有外交使节、情报机构、驻外武官的报告，海外贸易部、财政部等部门提供的经济文件，这些部门针对工业情报中心有关经济问题的咨询所提交的报告，半官方组织或民间组织、工业协会、个体生产者和工业家提供的情报。但更多的资料来源于公开的渠道，如工业新闻期刊或简报、年度报告、国际联盟的出版物。一位工业情报中心的成员估计，该中心超过80%的情报资料来源于公开渠道。工业情报中心在收到来自上述渠道的经济情报后，会对情报资料进行整理、分析和评估，形成报告分发至各部门。在整个30年代，它的主要产品是“与国家战争潜力相关的物资与工业概览”（General Survey of Material Resources and Industryin Their Bearingupon National War Potential），分国别出版。1934年，工业情报中心与空军部合作撰写了第一篇有关德国经济的报告，准确地判断了德国的工业生产能力。报告呼吁英国政府早做准备，以应付正在实施扩军备战的希特勒，但这一报告并未对英国政府的内政外交产生影响。1938年，工业情报中心在另一份报告中再次就德国重整军备的进程发出警告。报告指出，纳粹德国的独裁体制使其在扩充军备过程中遭遇的资源、财政、劳资关系等困难相对容易解决，希特勒对外扩张的野心已经得到了广大民众的认同和支持。英国政府应充分意识到希特勒扩张所带来的威胁，加快国内工业动员与国防建设，以应对随时可能出现的战争危险。在整个30年代，工业情报中心的报告都使战略家意识到，在考虑现代战争的物质资源时，既要考虑到坦克、飞机和驱逐舰的数量，也要考虑到一国的加油站、铁路车场、化工精炼厂的数量。自1937年起，工业情报中心“对德经济制裁小组委员会”就密切关注德国的经济情势。为了准确评估德国的战争经济，工业情报中心从三军情报机构、食品部、贸易部和其他部门索取信息，其情报评估的重点是德国的原料储备、对外贸易的依赖程度及石油需求等。

1939年5月，工业情报中心在一份评估报告中声称，尽管德国1936年开始实施的“四年计划”正在削减其对某些商品的进口依赖，但一些原料和食品供应根本无法自给。工业情报中心列举了德国国内稀缺的商品名单，认为德国在战争开始的一年内，不得不从瑞典进口900~1000吨铁矿石。德国资源储备的目标是能够满足和平时期一年的需求量。德国在食物、铝、一些含铁的合金及航空汽油方面也许能达到这一水平，但在汽油、其他有色矿石和有色金属方面最多只能满足6个月的需求。德国的石油储备少于300万吨，需要从国外进口350~450万吨。一旦战争爆发，对德实施经济封锁能够发挥重要作用，德国目前的工业生产能力只能维持15至18个月。而英国情报机构所有对德国战前经济形势的评估一致认为，德国正在承受巨大的经济压力，这是希特勒采取对外扩张的主要动因之一。除非德国能够在占领区获得丰富的经济资源，它将在战争开始12~18个月之后出现严重的资源供应困难。

工业情报中心的成立是情报史上的重要里程碑。长期以来，受狭隘的战略思想影响，人们的情报观念始终局限于军事、政治情报，政府官员与情报部门往往只关心与军事、政治直接相关的信息，忽视非军事因素对实力的影响。这种狭隘的情报观极大地束缚了情报工作的发展。工业情报中心作为专门的经济情报集散中心，为情报工作开辟了一个全新的领域，对大情报观念的形成起到了直接的促进作用。

二、两次世界大战期间英国的信号情报工作

1919年，英国的信号情报机构重组为政府密码学校，由秘密情报局控制，继续从事密码破译。在1921年的华盛顿会议上，政府密码学校破译了美国的外交密码，了解了美国在海军裁军会议上的意图。随后，该机构破译了莫斯科与其驻伦敦贸易代表团之间的无线电通讯，成为英国政府了解苏联意图的最重要的情报来源。1927年5月12日下午4点30分，英国情报与安全机构对英俄合作社与苏联贸易代表团共用的总部大楼进行搜查，以获得其违反《政府机密法》的证据。然而这次抄查准备非常不足，而且缺乏协同，结果没有发现苏联间谍活动的证据。惟一的证据是政府密码学校破译的苏联公使馆和莫斯科之间的来往电报。由于后座议员反对苏联颠覆活动的呼声非常高涨，政府被迫决定与莫斯科断绝外交关系。鲍德温首相在下院发表的有关抄查英俄合作社的讲话中，读了四段苏联电报。随后外交大臣奥斯汀·张伯伦和内政部长乔因森·希克斯都引用了截获的苏联电报。张伯伦通知苏联代理公使，莫斯科参与了“反英的间谍和宣传活动”，英国决定断绝与苏联的外交关系。希克斯声称“这是我所见过的最完整、最邪恶的间谍体系”，并说“我不仅掌握了那些间谍的名字，而且还掌握了大多数间谍的住址”。随后，苏联的外交和情报通信采用了几乎不可破译的“一次一密码”。自1927年至二战结束，政府密码学校几乎没有能够破译任何苏联高层的通信信息。

1935年，政府密码学校已经能够破译日本陆、海军的主要密码系统及意大利军队使用的高频信号，对意大利外交密码的破译也取得重大进展。通过截译德军的低端信号情报，政府密码学校在1935年9月确认了德国空军的60个基地和578架飞机。1937年，政府密码学校试图破译“埃尼格码”密码，但由于缺乏研究德军信号情报的专家而未果。

第二次世界大战爆发后，数学家阿兰·图灵（Allan Turing）应邀来到政府密码学校所在地布莱奇利庄园，开始从事密码破译。图灵写过一篇关于数学逻辑的论文，设想有一种机器（即万能图灵机）可以执行一系列事先描述好的步骤。如果制造一系列的图灵机，每台机器执行一个特别的任务，如除法、平方或乘方，就能够解决任何逻辑上可以解决的问题。这篇论文后来被视为20世纪最重大的突破之一。

1940年3月，布莱奇利庄园筹集了10万英镑，造成了名为“炸弹”（bombe）的破译装置。第一台“炸弹”花了1个星期的时间找到了1个密钥。4月，英国从一架在挪威海岸外坠落的德国飞机上获取了一部带有全部密钥表的“埃尼格码”密码机，这使破译专家对这种密码机有了进一步的了解。专家们又对“炸弹”进行了改进，以提高效率。根据破译的资料，布莱奇利庄园提供了一份希特勒进攻挪威的详细计划。在随后的“海狮”行动中，布莱奇利庄园可以提前就德军轰炸的时间和目标发出警告。1940年8月8日，第二台“炸弹”投入使用，布莱奇利庄园开始破译德国陆军和空军的“埃尼格码”。在18个月内有15台“炸弹”投入工作，以检查密钥轮的设置。每台机器能在1个小时内找到“埃尼格码”密钥，这一天德军利用“埃尼格码”密码机发送的所有信息都将被破译。

破译“埃尼格码”使英国获得了一个极其重要的情报来源，也使处于危局中的秘密情报局绝境逢生。秘密情报局局长斯图尔特·孟席斯（Stewart Menzies）决心保守这一机密。当时情报界流行的保密等级分“秘密”、“机密”和“绝密”，但孟席斯将其命名为“超级机密”（Ultra）。他成立了一个管理“超级机密”的秘密机构，严格限制了“超级”情报的分发范围。全国只有30余位与指挥作战直接相关的官员才有权阅读“超级”情报。为了更充分地使用“超级”，政府密码学校在各战区设立了特别联络组（Special Liaison Units），由联络官向战区司令官出示“超级”情报的摘要，然后立即将摘要焚毁。“超级”情报不直接发到集团军司令部以下单位，凡发至军、师级的电报，都以作战命令的形式加以伪装。后来还规定，凡有关德军舰艇和坦克活动情况的“超级”情报，均不得作为采取行动的依据，以免使德国人怀疑其通讯出了问题。“超级机密”的诞生，使英国掌握了一个克敌制胜的武器。丘吉尔称“超级机密”是一件秘密武器，有了它，“我们赢得了战争”。

三、两次世界大战期间英国的航空侦察

第一次世界大战后，英国对航空侦察作为一种情报来源颇为忽视。空军认为，由于飞行技术和照相技术的限制，航空侦察只能提供战术情报。出于这一考虑，空军部在1935年前没有进行过航空侦察。但随着意大利侵略阿比西尼亚战争的爆发，英国担心战火可能会波及埃及，影响地中海的航路，因而开始对厄立特里亚、阿比西尼亚和昔兰尼加等地进行航空拍摄。但即便如此，航空侦察依然被认为只具有战术价值。1935年7月，陆军部作战暨情报部（DMO&I）提醒军方注意空中目标情报是一个极有价值的情报来源。1936年1月，帝国防务委员会秘书与副总参谋长起草了一份名为《情报协调的中央机制》的文件，建议在外国工业情报小组委员会下设立空中目标小组委员会，负责协调所有的目标情报。该小组委员会于1936年6月开始运作，成员包括海军情报部副部长、陆军作战暨情报部副部长、空军情报部副部长以及工业情报中心主任。

从1936年开始，英国和法国就对德航空侦察问题进行了合作。法国开始沿着边境对德国目标进行航空拍摄，拍摄的照片也提供给英国秘密情报局。当时秘密情报局在对德国的人力渗透上遇到了极大困难。1938年9月以后，德国的保密工作愈益强化，秘密情报局的情报员不再能接近德国的飞机工厂，于是它对航空侦察这一新的情报来源就产生了浓厚的兴趣。与秘密情报局有合作关系的法国总参二局的乔治·罗宁（Georges Ronin）搞到了一架装有照相机的旧飞机，从巴黎雇了一个摄影师，开始沿着莱茵河对德国进行侦察飞行。罗宁告诉秘密情报局空军组的弗雷德里克·温德博瑟姆（Frederick William Winterbotham），自己沿着莱茵河两岸的德国工事拍了许多照片，并希望与秘密情报局合作，扩大这种拍摄。温德博瑟姆和罗宁一致认为可以用一架美国飞机，通过商业掩护的方式进行这种飞行。最后，双方商定各订购一架美国洛克希德12A-型飞机来进行这种飞行。1938年底，英法双方设立了“航空研究暨销售公司”（Aeronautical Research Sales Company），由奥地利人科顿（F.S.Cotton）担任飞行员，驾驶洛克希德12A飞机从法国的基地起飞，在商业掩护下，对德国从事侦察飞行。在温德博瑟姆的帮助下，科顿从空军部的图像部门获得了数架照相机和镜头以及一种定时装置，可以根据飞行的高度和飞机的速度自动拍摄。这套系统产生了极好的效果，从2万英尺高空拍摄的照片极为清晰。照相机产生的重叠图像，可以被用于立体释读。1939年3月，科顿作了首次侦察飞行，在短短一个多月的时间里，科顿对德国和地中海地区进行了大范围的拍摄。意大利在北非海岸的海空军基地、船坞、港口、工厂、停机坪等重要目标均一览无余。三个军种都提出了大量的侦察要求。4月底秘密情报局和二局的秘密合作结束，科顿驾驶的飞机被交给了法国，他驾驶着另一架洛克希德12A飞机，从英格兰起飞，继续对德国和意大利进行侦察飞行。每次科顿都选择不同的路线，每次都能发现大批的德国战斗机和轰炸机在机场集结。1939年9月德军入侵波兰，科顿的飞行被迫中止。

关于航空侦察问题，皇家空军和陆军在一战后曾有过谅解，即由空军拍摄照片，由陆军释读照片。1938年3月，空军部单方面宣布，它不仅为三军拍摄照片，而且也承担所有照片的释读工作。科顿的航空侦察很明显侵入了空军的拍摄领域，海军和陆军情报机构也坚持要自行对航空照片进行释读。战争爆发后，英国三军才在照片释读方面成立了一个军种间机构以协调此类行动。

四、两次世界大战期间英国情报工作的初步协调

两次世界大战期间英国建立了一个完整的情报体系，众多的情报机构相互之间缺乏有效的协调。按规定，帝国总参谋部是军事情报的协调机构，但总参谋部往往只简单地汇集来自三军的军事情报，并不进行综合、分析和整理。它的意见实际上是各军种的要求总和。希特勒上台以后，国际形势日益紧张，每天都有大量的情报涌进各个情报机构，综合、协调、分析和研究情报的需求极为迫切。然而，各部门都不愿放弃自己在情报搜集、评估和使用方面的权力，外交部尤其如此。外交部的情报来源最为广泛，其所有的机构几乎都参与情报搜集、评估与分发，无意与其他机构分享其获得的情报资料。1935年2月，总参谋长约翰·迪尔、帝国防务委员会秘书莫里斯·汉基及三军首脑都主张建立一个情报协调机构，外交部极力反对。1935年末，汉基建议先成立部际情报委员会。

1936年1月，军种间情报委员会（Inter-ServiceInte lligence Committee）成立。6月，汉基说服参谋长委员会用联合情报委员会取代了军种间情报委员会，规定其职责是协助联合计划参谋部（JPS）获得各情报机构的情报，工业情报中心应提供协助。联合计划参谋部根据需求变化向联合情报委员会提出情报搜集要求，其秘书同时担任联合情报委员会的秘书。新成立的联合情报委员会每月举行一到两次会议，联合计划参谋部、各军种情报部，有时还有军情五局和外交部的成员，可就外交、军事等领域的情报发表看法。但直到1939年夏，联合情报委员会还处于边缘地位，难以履行情报协调职能。各职能部门只是例行公事地向联合情报委员会提出情报咨询，或在无法获得情报的时候才会提出情报搜集要求；联合情报委员会本身也不急于就外国的意图与军事思想等重要问题发表意见。在一些重要而紧急的问题上，三军情报部很少愿意让联合情报委员会介入。他们往往在咨询工业情报中心后，绕过联合情报委员会，将自己制作的情报评估直接提交给联合计划参谋部、外交部及参谋长委员会。联合计划参谋部也不愿意充分利用联合情报委员会的情报协调功能，它在向后者提出情报搜集指令或情报咨询时，总是表现出一种强烈的意向：对特别重要的事项，它自己能够做好情报协调，无需联合情报委员会的参与。

1939年欧洲形势的紧张凸显了情报协调的重要。1939年1月外交部开始参加联合情报委员会的会议，陆军情报部副部长（DDMI）建议由外交部派员担任联合情报委员会主席，并授权联合情报委员会阅读所有政治情报，分析与评估国际局势，但遭到外交部拒绝。1939年复活节期间，海军部将德国空军计划袭击英国本土舰队这一完全没有事实根据的情报误以为真，而外交部却摒弃了阿尔巴尼亚将遭入侵的准确警报。各军兵种的参谋长们提出要求，所有需要迅速作出决定的情报，包括政治和军事情报，应由一个中枢机构进行核实和评估。外交部也将派代表参加这个中枢机构。外交部常务次官卡多根承认自己“每天都被各种报告所淹没”，几乎不可能甄别优劣。即使他正确地挑选出准确的情报报告，“碰巧这些情报都是正确的，我们在拿到它们时也无法对其可靠性作出评估”。形势的发展使外交部再也不能继续坚持自己对政治情报的垄断地位。三军情报部代表和外交部代表组成情报报告中心，由外交部领导每天提交情报评估报告，就紧急情报进行分析与协调，每周对总体的国际形势做出评估，“确保所有必须采取的紧急措施完全都是以最可靠并经过仔细整理的信息为依据”。参谋长委员会还提出，所有紧急的情报，无论是政治情报还是军事情报，都应首先汇集至情况报告中心处理。这种方式确保三军在紧急状况下可以加强情报合作并合理使用情报，并促使外交部加强与三军情报机构的合作。1939年7月，情况报告中心与联合情报委员会合并。经过调整后的联合情报委员会成员包括三军情报部主官或副手，以及一名来自外交部的顾问。

改组后的联合情报委员会地位明显提高，其秘书不再由联合计划参谋部秘书兼任，除了继续发布此前由情况报告中心提供的《每日情报报告》和《每周评论》之外，它还负责评估、协调来自海外的情报，“确保政府行为建立在经过协调的最恰当情报之上”。但是，奇迹不可能在一夜之间突然发生，英国情报评估的真正改进只能等到第二次世界大战时期。

当代

经过第二次世界大战的冲击，英国国力遭到极大削弱。英国情报机构与英联邦国家和美国结成了密切的联系，藉以维持其情报大国地位。在遏制苏联扩张、维护英国的殖民统治方面，英国情报机构不遗余力。

一、英国当代情报工作概述

第二次世界大战结束后，英国情报机构进行了重组。1946年5月1日，新任安全局局长西利托被告知，他将直接向首相负责，有权面见首相，随时向首相报告可能会发生的、危及英国安全的颠覆性活动。1952年内政大臣发布的指令对安全局的职责做出了如下定义：“安全局是国家武装力量的一部分，以保卫王国为使命。它应努力使国家远离那些源于间谍和破坏活动的危险，远离那些由境内外的个人和组织从事的可能颠覆国家的活动带来的危险。”指令重申“安全局不向大臣提供涉及某个案件的情报细节，但在大臣为了决策需要情报保障时除外”。1956年，迪克·怀特（Dick White）被任命为安全局局长，他对安全局的机构设置进行了一场被称为“10月革命”的重大调整。安全局重组为6个处：A处负责技术支援；B处负责人事和组织建设；C处负责保卫；D处专责反情报；E处负责在英联邦范围内的反颠覆；F处负责英国国内的反颠覆。

1946年春，秘密情报局任命了作战计划处处长，任务处得以重建。1946年10月，特种作战局被合并到秘密情报局，成为后者的“特别政治行动处”。1948年成立了联络处，其主要任务是处理与情报搜集方的关系，以及与政府通信总部的关系。战时第五处和第九处合并成反情报处，负责反情报事务和共产主义事务。为协调安全局与秘密情报局的活动，英国政府重申“安全局的行动范围仅限于英国和联邦国家内部”，英国首相公布了众所周知的“艾德礼指示”，以官方形式阻止秘密情报局在英联邦各国从事秘密活动。1952年又向安全局追加了《马克斯韦尔·法伊夫指令》（Maxwell Fyfe Directive），明确“与英国、殖民地及英联邦国家相关的秘密活动由安全局负责实施，而秘密情报局在外国领土上实施相关情报活动，但是在特定情况下，即安全局与秘密情报局都得到指示的情况下，双方也可以在另一方活动范围内开展情报活动”。到20世纪60年代英国殖民体系基本瓦解时，秘密情报局逐渐取代安全局，在印度及大部分英联邦国家情报活动领域中占据主导地位。1960年，安全局、秘密情报局和政府通信总部的技术人员组成了辐射情报委员会，每两周开会一次。这是战后英国情报界最重要的委员会之一，它的成立打破了三个机构之间壁垒森严的局面，使三个机构协调行动。

战争给英国情报机构带来的最大遗产是英美之间的情报联系。1943年5月，英美签订了情报合作协定，1947年合作范围扩大到加拿大、澳大利亚、新西兰等英联邦国家。世界被划分成若干责任区，每一国家负责搜集某一特定区域的信号情报。通过这种信号情报合作关系，政府通信总部与美国国家安全局形成了一个全球监视系统，但由于大英帝国的衰落，情报合作的主导权落入美国手中。英国境内的大部分无线电监听设施由美国出资兴建，由美国国家安全局的工作人员同政府通信总部共同掌管。这种情报联系也扩展到其他情报领域。1948年4月秘密情报局副局长杰克·伊斯顿率团访问美国，与中央情报局进行了全面的会谈，同意在情报交换、变节者的处置、可能开展的欺骗行动、信号情报、隐蔽行动等领域开展全面合作。这次会议奠定了秘密情报局与中央情报局长期情报合作的基础，英美在情报领域的特殊关系就此确立。

在信号情报方面，美国的密码分析家梅雷迪思·加德纳（Meredith Gardner）仔细研究了一本二战时期苏联情报机构使用的残缺密码本，发现了突破这种密码的方法。随后，英美两国将这种方法运用于破译苏联的密码，这就是所谓“维农纳”行动（Venonaproject）。破译的情报显示，在英国情报机构中存在苏联的情报网，被苏联情报机构认为是“最有价值的谍报网”。在对搜集的证据进行长时间的分析后，包括“剑桥五杰”在内的一大批苏联间谍浮出水面。政府通信总部和军情五局共同实施了针对埃及密码通信的“吞没”行动（Operation ENGULF）。在整个苏伊士运河战争期间，英国都能够解读埃及驻英使馆的密码。这两家单位针对法国的“栅栏”行动（Operation Stockade），则使英国政府了解到戴高乐政府对英国加入共同市场的态度及其脱离北约、建立独立核力量的决心。

冷战期间，英国情报机构一方面协同美国情报机构，向苏联进行间谍渗透，同时自身也经历着苏联间谍渗透。1951年5月25日，英国外交部决定在27日审讯它的两个高级职员，即唐纳德·麦克莱恩（Donald Maclean）和盖伊·伯吉斯（Guy Burgess），然而这两个人就在军情五局的眼皮底下逃到苏联。以菲尔比为首的“剑桥五杰”就此浮上水面。直到冷战即将结束之际，英国情报机构才从苏联叛逃者奥列格·戈尔季耶夫斯基（Oleg Gordievsky）口中得知“五杰”的真实身份。

间隙性的间谍丑闻刺激了英国安全机构的神经。以彼得·赖特（Peter Wright）为首的军情五局特工，怀疑军情五局已经被苏联情报机构渗透，开始在局内进行代号为“流畅”（Operation Fluency）的秘密调查。结果，赖特等人把矛头指向了军情五局局长罗杰·霍利斯（Roger Hollis）和英国首相威尔逊（Harold Wilson），并对后者进行了秘密监视。威尔逊知情后愤而辞职，从而展开了对安全机构的调查。1975年，在内阁大臣的建议下，英国任命了一位“评估人员”，负责对当前和未来安全局和秘密情报局的渗透调查行动进行监督。

冷战结束后，国际形势发生了深刻的变化，英国的安全环境亦随之发生了巨大变化。国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、毒品走私、跨国犯罪已成为英国国家安全面临的主要威胁。英国情报机构正把资源越来越多地用到上述领域。在联合国对伊拉克武器核查小组中，确有英国特工人员介入；在本·拉登引起国际社会的广泛关注之际，秘密情报局的特工人员开始加紧活动，在阿富汗布建庞大的情报网络；在巴尔干危机期间，情报机构准备暗杀南联盟总统米洛舍维奇。秘密情报局曾长期执行代号为“急流”的行动，针对法国、德国、西班牙和瑞士开展经济情报活动。作为该行动的一部分，1995年，英国在欧洲建立起一个由诸多假公司形成的网络，旨在出版技术期刊，特工人员以记者和商人的身份提供参考意见。秘密情报局曾利用一个公司做掩护，渗入法国海军基地，搜集法国核潜艇跟踪能力方面的情报。

据内阁情报安全协调官杰拉尔德·沃讷（Gerald Warner）称，英国情报界每年要花费25亿英镑，其中35%的经费用于对付国际军火贸易和核武器扩散，10%的经费用于搜集外国政治情报，20%的经费用于隐蔽行动及经济间谍活动，20%的经费用于反恐，剩下的15%用于反情报、反间谍、反毒品走私及防止国际犯罪。

二、英国当代情报机构

当代英国的情报机构由秘密情报局、安全局、政府通信总部和苏格兰场、国防情报局等机构组成。它们的活动由中央情报机制协调，并接受议会的监督。

（一）秘密情报局

秘密情报局（Secret Intelligence Service），也称军情六局（M I6），是英国最主要的秘密情报机构。

秘密情报局负有国内、国外双重任务。秘密情报局可以物色、确定和征募居住在英国的外国人，以便在他们返回故土时充当间谍，也可以通过秘密手段在国外秘密搜集。根据1994年《情报机构条例》，秘密情报局的职责是“搜集国家安全情报（尤其是外交与国防领域的情报），维护国家安全利益，促进经济繁荣，防止严重犯罪”。

第二次世界大战结束后，秘密情报局的驻外情报站迅速扩大。它在欧洲、亚洲与中东地区建立了广泛的谍报网络。1958年，秘密情报局渗透了波兰秘密情报局（UB），由于波兰情报机构与苏联克格勃有着密切联系，西方情报机构得以了解苏联情报机构的运作方式。美国中央情报局称这些情报的质量之高前所未有，并因此向秘密情报局提供行动经费以扩大此类行动。20世纪60年代，秘密情报局招募了格鲁乌上校奥列格·潘可夫斯基（Oleg Penkovsky）。潘可夫斯基提供了111卷胶卷，多达10000页的苏联情报机构文献，帮助西方情报机构识别了上千名苏联情报军官。他提供的情报，使美国了解了苏联真实的核力量，成为美国在1962年古巴导弹危机决策中的关键因素。20世纪70年代，秘密情报局招募了克格勃特工戈尔季耶夫斯基（Oleg Gordievsky），并成功经营长达10年时间。当1985年戈尔季耶夫斯基暴露后，秘密情报局又协助他从芬兰成功逃脱。这些谍报行动为秘密情报局赢得了声誉。

秘密情报局擅长在第三国招募。它对苏联间谍的招募大多发生在这些招募对象在亚洲和非洲旅行之时。1982年，秘密情报局德黑兰情报站招募了克格勃第二总局官员弗拉基米尔·库西金（Vladimir Kuzichkin），其父是苏联政治局委员。在1991年的“8·19政变”中，他向秘密情报局提供了克格勃“阿尔法部队”的调动情报。

然而，秘密情报局在渗透苏联情报机构的同时，自身也在遭受苏联情报机构的渗透。秘密情报局战后初期的隐蔽行动计划之所以失败，是因为参与渗透策划的秘密情报局高官金·菲尔比是苏联间谍。冷战初期，菲尔比先是担任秘密情报局反间谍处（R5）处长，接着到土耳其担任情报站长，随后又被任命为秘密情报驻美联络员，负责与美国情报机构的联系。这使他有机会参与这些渗透计划的制定。1961年波兰叛逃者迈克尔·戈伦涅夫斯基（Michael Goleniewski）揭露秘密情报局特工乔治·布莱克（George Blake）是苏联间谍。布莱克在朝鲜战争中被俘，随后被苏联情报机构招募，回国后他加入秘密情报局，并获得信任。1953年他被派到维也纳站任职，已经运营数年的维也纳窃听地道因而暴露。随后被他派到柏林情报站，参与了秘密情报局与中央情报局联手进行的窃听苏军柏林基地通信电缆的“黄金行动”（Operation Gold），上百名西方间谍被出卖，其中43人被苏联安全机构处决。乔治·布莱克最后被判处43年监禁。1974年，秘密情报局招募了克格勃军官奥列格·戈尔季耶夫斯基（Oleg Gordievsky），1982年他被任命为伦敦情报站的顾问。随后，安全局驱逐了克格勃伦敦情报站的高级情报官，包括政治情报渠道的负责人伊戈尔·蒂托夫和情报站站长阿尔卡季·戈乌克，从而为戈尔季耶夫斯基晋升为情报站长扫平了道路。戈尔季耶夫斯基提供的高质量情报，标志着冷战时期英国情报工作达到了一个新的顶峰。由于档案文献没有公开，秘密情报局在冷战下半场的全部情况尚不清楚。

除正常的情报活动外，秘密情报局还积极从事隐蔽行动，希望通过隐蔽行动来扭转大英帝国的颓势。但由于缺乏经费和设备，秘密情报局不得不依赖美国的支持与合作。两者共同策划了一系列针对中东、巴尔干半岛及其他地区的隐蔽行动。著名的行动包括1953年（与美国中央情报局合作）推翻主张石油国有化的伊朗总理摩萨台的“阿贾克斯”行动（Operation Ajax）、针对阿尔巴尼亚霍查政权的“宝贵的行动”（Valuable Project），但大多以失败而告终。埃及民族主义领袖纳赛尔上台后，秘密情报局利用沙·阿艾德纳（Sharqal-Adna）电台和阿拉伯通讯社（Arab News Agency）进行反纳赛尔宣传。这两个行动均执行到1968年，然后移交给美国中央情报局的一家掩护公司。但是，秘密情报局没有执行艾登首相暗杀纳赛尔的命令。到冷战中后期，英国情报界对情报机构的隐蔽行动作出了许多严格的规定。

冷战结束后，国际恐怖主义、毒品走私等非传统安全威胁等成为英国国家安全的主要威胁。秘密情报局为此投入了相当的人力、物力和财力，并采取直接行动。

秘密情报局本部设有四个局，人事行政管理局（Directorate of Personnel and Administration）负责行政事务，支援局（Directorate of Support Services）为该局活动提供技术援助，安全与公共事务局（Directorate of Security and Public Affairs）负责秘密情报的内部安全事务，组织进攻性反情报行动，情报需求与生产局（Directorate of Requirements and Production）负责提出情报搜集要求和对获取的情报进行分析、判断。秘密情报局具体的谍报活动由情报需求与生产局下属的若干地区分部（Controller）负责，如英国分部（Controller/U.K.）、欧洲分部（Controler/Europe）、俄罗斯分部（Controller/Russia）、非洲分部（Controller/Africa）、中东分部（Controller/Middle East）、远东分部（Controler/Far East）和西半球分部（Controller/Western Hemisphere）。英国分部负责物色征募居住在英国的外国人回国后充当英国间谍。

（二）安全局

安全局（Security Service）的前身是秘密勤务局的国内科。1916年陆军部创立军事情报总局，秘密勤务局的国内科合并到该局，改称军情五局（MI5）。在编制上，安全局仍然是陆军部的下属机构，并对陆军部长负责，但具有直接与首相联系的权力。1951年它直属首相领导，后改为对内政大臣负责。

虽然安全局是一个政府机构，但该局在成立之时并没有得到法律承认。1963年，丹宁在关于安全局的报告中指出，“在这个国家，安全局不是依据法令成立的，也未得到习惯法的认可，就连官方的秘密法也不承认它的存在。”随着情报事务的逐步公开化，议会开始介入情报事务，有关情报工作的立法不断出台，安全局的地位、权力和义务才有了比较明确的界定，其行动也开始有法可依。1989年通过的《安全局法》最终给予安全局一个法理基础。一份1993年呈交给女王的简报称：“与只应对对外任务的情报搜集机构（军情六局和政府通信总部）不同，依据法案，军情五局要对国家安全的威胁进行评估分析，并相应地部署其资源”，“军情五局的作用应当是保卫国家安全，特别是应对来自间谍、恐怖主义的破坏活动，应对来自外国政权机构的活动，应对意图通过政治、产业或暴力手段推翻或损害议会制民主的行动的威胁。军情五局的作用还应当包括保卫英国的经济福祉免受于来自英伦各岛（英格兰、海峡各岛和马恩岛）以外的个人的活动或企图而造成的威胁。”

安全局的主要任务是在国内履行反情报职能。它负责对能够接触敏感信息的一切雇员进行安全审查，监视国内的各种运动和组织，发现颠覆者，还负责反破坏活动，监视控制常驻和临时来访的外国人，包括外交使团的情况。此外，该局还通过其驻外办公室与英联邦国家的保安机构进行联络。军情五局没有执法权力，即便它怀疑某人是间谍，也不能对其采取行动。

在冷战期间，军情五局的主要目标是苏联集团在英国的间谍活动。军情五局在寻找苏联间谍时少有得手。但20世纪50年代后期，军情五局成功渗透了波兰情报机构。军情五局挖出了波兰情报机构在伦敦三分之二的特工，其中一部分还被策反成为双重间谍。20世纪60年代初，得益于波兰情报人员迈克尔·戈伦涅夫斯基提供的线索，位于波特兰水下探测研究所的书记员哈里·霍顿（Harry Houghton）很快被锁定为主要嫌疑人。在随后的监视中，苏联驻伦敦情报站站长戈登·朗斯代尔（真名为Konon Trof imovich Molody）被发现。1971年4月21日，克格勃特工奥尔格·利亚林（Oleg Adol fovich Lyalin）从伦敦情报站叛逃。这为军情五局大规模驱逐苏联情报人员提供了一个借口。1971年9月24日，外交与联邦事务部一次驱逐了105名以外交身份为掩护的苏联间谍，沉重打击了苏联在英国的谍报活动。

除监视苏联集团的情报活动外，英国的盟国也是安全局的监视对象。安全局窃听过西德驻伦敦大使馆，但没有成功。针对法国大使馆的行动则取得了成功。通过窃听，英国了解了法国对英国加入欧洲经济共同体的态度、法国发展独立核力量的决心等。

安全局也履行反颠覆职能。在整个20世纪70年代，安全局通过它不断扩大的F部门，监视公众人物、记者、教师、和平主义者、律师和内阁大臣。许多著名人物都成为它的监控目标。军情五局也监视工会领导人的活动。在玛格丽特·撒切尔夫人执政期间，安全局对公众人物的监视不断扩大。

冷战后期，安全局的工作重点有所转移，防颠覆和反间谍工作依然受到重视，但更多的力量被用于反恐。1972年11月13日，联合情报委员会发布了一份通告，首次确立了安全局在反恐情报方面的主导地位。通知规定：“在涉及影响英国安全的恐怖活动的情报接收、评估和分发方面，在向相关机构提供应对威胁的预警、对应措施的相关建议方面，安全局都是关键节点。联合情报委员会临时情报工作组的作用仅限于评估。涉及某种行动对英国安全构成特定威胁的情报时，委员会不进行评估。这种评估……是安全局的职责。”通告对安全局在反恐情报方面的核心作用进行了清晰而明确的界定，实际上也就修订了1952年的《马克斯韦尔·法伊夫训令》，在反间谍和反颠覆职责之外正式授予安全局反恐的职责。1992年至1998年，安全局与警察当局合作侦破了18起与爱尔兰共和军有联系的恐怖案件。尽管安全局高效遏制了爱尔兰共和军的恐怖行动，但对即将到来的伊斯兰恐怖主义威胁，安全局反应迟钝。1995年12月，安全局表示，“媒体关于世界范围内的恐怖主义网络准备针对西方国家发动恐怖袭击是夸大其词。“1995年，安全局建立了一个新的部门来调查伊斯兰主义者的威胁，但该部门起初的主要目标并不是本·拉登，而是在英国的阿尔及利亚极端主义分子。安全局认为本·拉登是恐怖分子的资助者，而不是一个新兴的“强大的跨境行动力量”的领导者。1998年8月“基地”组织策划的东非爆炸之后，安全局首次承认主要的国际恐怖主义威胁不再是过去20年里他们已很熟悉的国家恐怖主义，而是来源于不断增加的跨境伊斯兰恐怖主义，他们对此了解不多，经验不足。1999年夏天，安全局在一份报告中过高估计了“基地”组织在北美发动袭击的障碍。报告认为：“即使本·拉登想在美国境内发动袭击，他也会明白美国会对他的组织严防死守。”针对国际恐怖主义的严重威胁，2003年，英国设立了联合恐怖主义分析中心（Joint Terrorism Analysis Centre）。该机构是一个多机构联合部门，其成员来自三大情报机构、国防情报局以及外交部、警察局等相关部门。它负责对国际恐怖主义的活动进行全源情报分析，确定威胁水平，就恐怖主义的发展趋势、恐怖主义网络和恐怖袭击能力提供深度分析，及时发出威胁警告，其首脑直接对安全局副局长负责。在防止大规模杀伤性武器的扩散方面，安全局也发挥着积极作用。1996年经过修改的《安全局法》（Security Service Act）授权安全局与警察和执法机构合作，以防止严重犯罪。2007年2月1日，原国家安全咨询中心（National Security Advice Centre）和国家基础设施安全协调中心（National Infrastructure Security Coordination Centre）合并成国家基础设施保护中心（Centre for the Protection of National Infrastructure）。该中心将对全国商业组织的基础设施提供预防性的安全保护意见，以防止恐怖袭击。

安全局设局长一人，负责监督情报活动的副局长一人。设反间谍、保护性安全、防大规模杀伤性武器扩散处；北爱尔兰恐怖主义事务处；行动能力处；国际反恐怖主义事务处；人事安全处；信息、档案管理暨财务处。局长、副局长、各处处长、情报协调员和法律顾问构成安全局的管理委员会。委员会定期召开会议，讨论有关政策及战略问题。

安全局总部设在伦敦西1区克宗街克宗大厦，绝大部分官员在自治领或殖民地的情报机构充当联络官，或者在开罗的中东安全情报处、新加坡的远东综合情报处这类半独立的机构内任职，另有许多安全官员协助秘密情报局的反情报机构工作。

（三）政府通信总部

政府通信总部（GCHQ）是世界上最大的信号情报搜集机构之一，与美国国家安全局齐名，而历史比国家安全局还要悠久。它是现代密码解析工作的倡导者，也是计算机技术的发明者。

政府通信总部的前身是第一次世界大战时的两个密码破译单位，即海军情报部的“40号房间”和陆军军情一处B科（MI1b）。1919年这两个单位合并组建为政府密码学校。最初受海军部领导，1923年由秘密情报局接管，秘密情报局局长兼政府密码学校校长。1943年该机构转由外交暨联邦事务部领导，1946年改名为政府通信总部。它为国防部、外交部和其他执法机构提供情报。

政府通信总部的任务是截收并分析外国信号情报和其他电子通信，“监听、破译所有自英国发出和收到的无线电、电传、电报通信——包括驻英一切外国使馆、金融工业公司和国家机关感兴趣的个人”。为截收这些电子信号，政府通信总部的复合信号局（Composite Signals Organization）通过提供包括位于塞浦路斯、斯里兰卡、香港、南非、迪戈加西亚、阿森松岛和阿曼等中东附庸国的全球监听站的入口，在所谓的电子情报“五眼”联盟中赢得了一席之地。英国还向美国共享了其本土的两个卫星站——位于约克郡河谷南缘的曼威斯山站（Men with Hill）和负责处理美国中央情报局通信的克劳顿站（Croughton），为此，美国国家安全局每年向政府通信总部提供数千万英镑。

政府通信总部不仅截收信号情报，还负责保证英国政府及军方的通信安全。它的通信电子保密组（Communications Electronics Security Group）定期对白厅的办公室、各情报站、英国驻外大使馆以及其他涉密场所进行反窃听检查。1994年的《情报机构条例》规定，政府通信总部的任务是“监听电子通信并为涉及语言和密码的事务提供帮助和建议”，以维护国家安全、保障经济利益和防止严重犯罪。

政府通信总部本部设信号情报计划局、总务局、信号情报行动与需求局、通信安全局等四个局。信号情报行动与需求局是政府通信总部的行动中心。该局有八个处：统计行动处、需求/联络与对外处、特别信号情报处、一般信号情报处、通信处、密码分析处、电子计算机处和搜索技术处。需求/联络与对外处执行“英美协定”，并向其他信号情报部门提出具体要求。它接受国防部、外交部、军事机关和贸易经济部提出的情报需求，并与美、加、澳、新西兰四国信号情报机构保持联络。

（四）国防情报局

国防情报局是英国最高军事情报机构，隶属于国防部，对国防大臣负责。局长是一位三星中将，负责协调武装部队和各军种司令部的情报事务，向国防参谋长（Chief of the Defence Staff）和国防部常务次官（Permanent Secretary of the MOD）报告工作。

第二次世界大战期间，军方对情报机构四分五裂的状况颇为不满，要求建立统一的协调机构。1946年，肯尼思·斯特朗（Kenneth Strong）创建并领导了一个名为联合情报局（Joint Intelligence Bureau）的协调机构。除进行军事分析外，它还进行与国家利益有关的政治、经济、科技及心理情报的分析。从某种意义上说，联合情报局是一个国家级的情报机构。它接替了联合情报委员会原先承担的战术情报汇集和分析的职能，对军事情报机构获取的情报进行整理，同时也通过自身的情报获取部门从公开来源获取情报。1964年，随着国防部的成立，联合情报局合并军种情报机构，组建了国防情报局（Defence Intelligence Staff,2009年重新命名为Defence Intelligence）。

国防情报局是英国中央情报机制的成员，它根据其他情报机构（包括秘密情报局、安全局和政府通信总部）提供的情报和公开来源资料，进行全源情报分析，提供全球防卫情报评估，就英国国家安全面临的威胁发出战略预警，对武器系统进行技术评估，为英军遂行海外战斗任务、防止大规模杀伤性武器扩散、全球反恐战争提供情报支援。

国防情报局的总体架构可以分成两大块，一是情报能力建设，一是情报分析与生产。前者主要职能是情报搜集、地图制作、情报与安全培训，具体职能由情报搜集战略与政策处（Intelligence Collection Strategy and Policy）、联合力量情报组（Joint Force Intelligence Group）和防卫与安全中心（Defence and Security Centre）等机构承担。后者职能由国防情报局分析参谋部（Defenc Intelligence Analytical Staff）承担，该参谋部下设一系列分支机构，分别负责战略评估（Strategic Assessments）、能力（武器系统与平台）评估（Capability[weapons systems and plat forms]Assessments）、防扩散（Counter Proliferation）、行动（Operations）、发展与支援（Development and Support），对负责情报分析与生产的副局长（Deputy Chief of Defence Intelligence）负责。

（五）苏格兰场

与美国联邦调查局一样，苏格兰场既是一个执法机构，也履行一定的情报与反情报职能。苏格兰场的情报局（Directorate of Intelligence）为其提供专业性的情报支持。在情报局的支持下，苏格兰场正向一个情报先导型机构转变。

情报局下设若干分支机构。科学情报组可以对离奇的性犯罪和谋杀案提供行为心理分析。毒品相关暴力情报组（Drug Related Violence Intelligence Unit）可以对全国的现行犯罪提供目标情报。该组已经建立了一个链接英联邦及欧美国家的监视对象数据库，以及一个图像图书馆。财务状况披露组（Financial Disclosure Unit）可以提供一切可能的、非常规的金融交易方面的情报，它研发的软件包被全国财务状况披露机构作为标准。情报局在目标确定、监视和秘密拍摄技术方面训练了600多名官员，它提供的基于计算机运用的犯罪情报系统已经完成，供苏格兰场的所有部门使用。

苏格兰场另一个与情报相关的机构是其特勤处（Special Branch）。1883年，为打击芬尼亚运动成员在伦敦的爆炸活动，成立了爱尔兰特勤处。1888年，特勤处的活动范围超越爱尔兰地区，其名称前取消了“爱尔兰”这个词，其职责包括对皇室成员、各部大臣及来访贵宾的安全警卫，监视港口、机场，对使馆房舍进行监视与警卫，侦察颠覆性组织，监视进入英国的外来人员，审查申请加入英国籍的人员，准备一旦战争爆发时需要拘留的人员名单，以及调查违反《官方保密法》的行为等。在反间谍方面，特勤处与安全局存在着密切的联系，它实际上是都市警察局与安全局之间进行情报交换的通道，同时又充当安全机构的执行者，在适当时机执行逮捕，为法院审理案件准备物证，为审判提供证人。

为了对付日益猖獗的恐怖主义活动，特勤处和苏格兰场的反恐处在英国国内外进行了大量的反恐调查。2006年10月2日，特勤处与反恐处合并成立反恐指挥部（Counter Terrorism Command）。反恐指挥部具备充分的行动能力，能够对各种类型的案件或调查作出反应，其主要职能包括：将恐怖分子、极端分子绳之以法，对恐怖活动、国内极端分子的活动作出反应，以预防和挫败恐怖袭击；支持全国恐怖调查协调专员在伦敦以外地区进行的调查；搜集和利用恐怖分子和极端分子在伦敦活动的情报，分析、评估、提供相关情报，以支持反恐行动，等等。

三、情报协调与中央情报机制

第二次世界大战大大促进了英国的情报协调和情报评估工作。1941年底，英国建立了以联合情报委员会为核心的情报分析与协调机制，联合情报委员会成为内阁评估情报的主要机构。到1943年中，联合情报委员会建立了一个“情报优先次序小组委员会”（Special Sub-Committeeon Intelligence Priorities），从而把关注目标从协调军种情报转向满足国家情报需求，越来越多地关注与战后欧洲政治安排有关的情报。

战后，英国在完善情报协调方面继续前进，建立了以联合情报委员会为核心的中央情报机制（Central Intelligence Machinery）。这一机制负责指导情报界的活动，指导情报界的情报搜集、分析与评估活动，确定每年情报工作的优先次序，评估情报界成员机构的表现。此外，负责情报事务的国家安全、国际关系和发展小组委员会（National Security,International Relation sand Development Sub-Committee on Intelligence）也对情报界提供指导。这一机制由联合情报委员会主席（兼情报评估首脑）、首相的国家安全事务助理，以及内阁办公室负责情报、安全和灵活反应首脑（Head of Intelligence,Security,and Resilience in the Cabinet Office）领导。

在英国情报界，秘密情报局和政府通信总部主要作为情报搜集者，其分析与分发的情报均为单一来源。安全局也是一个单一来源的情报搜集与分析者，产生的情报主要是为自己所用，对其他政府机构用处不大。国防情报局进行全源情报分析，其产品主要满足国防部对军事情报的需求。真正的战略情报分析是由联合情报委员会进行。联合情报委员会是英国中央情报机制枢纽。

1957年，联合情报委员会的上级机构变更为内阁办公室，内阁秘书长成为其顶头上司。联合情报委员会代表内阁管理英国情报界，就国防、安全与外交事务向内阁提供咨询。1964年，军事情报机构合并为国防情报局，各军种情报机构不再出席联合情报委员会的会议，联合情报委员会与军事情报机构的直接联系就此结束。

1968年，苏军入侵捷克斯洛伐克，联合情报委员会在事发前做出了错误的情报评估。这次情报失误引发了情报评估机制的改革。在内阁秘书长的建议下，联合情报委员会设立联合评估办公室（Joint Assessments Staff）和按地区划分的动态情报组。

1982年的马岛战争对联合情报委员会是一大刺激。战争爆发前，英国情报机构没有发出任何预警。弗兰克斯委员会（Franks Committee）对联合情报委员会的表现提出了严厉的批评：“行动过于消极，不能应对需要立即给予关注的迅速变化的形势。”撒切尔首相决定改组联合情报委员会。联合情报委员会主席一职改由首相直接任命，其作用类似于美国中央情报主任，他可以直接晋见首相，负责监管整个联合情报委员会的活动，确保联合情报委员会行使预警与监督职能，并在情报评估时发挥关键作用。

2003年伊拉克战争后，联合情报委员会再次被推到风口浪尖。2002年的评估报告被指有操纵之嫌，失去了情报评估的客观性。政府责成巴特勒（Lord Butler）独立调查委员会就大规模杀伤性武器评估失误问题进行调查。《巴特勒报告》指出，联合情报委员会和内阁办公室的评估人员没有充分了解关键情报资料提供者的来源和背景，没有理解消息提供者的动机，没有深刻理解材料。评估过程中采用了“最坏估计”，完全失去评估应有的警示作用。

2005年，为了进一步加强情报分析，英国政府决定在内阁办公室设立情报分析首脑（Professional Head of Intelligence Analysis），就外交、安全和国防领域的情报分析训练、情报分析人员的招募、职业结构和工作轮换的机会等方面的存在问题、情报空白或重叠提出建议，其优先解决的问题则是情报分析方法论的训练和所有情报分析人员的培训。该首脑由联合情报委员会主席兼任。

联合情报委员会成员包括外交与联邦事务部、内政部、国防部、财政部、贸易和创新与技能部（Department for Business,Innovation and Skills）、国际发展部（Department for International Development）和内阁办公室的高级官员，情报与安全机构主官和评估办公室主任亦是联合情报委员会成员。联合情报委员会主席负责监督联合情报委员会的工作，确保联合情报委员会履行其预警与监督职能，同时担任联合情报局（Joint Intelligence Organisation）局长，负责情报评估。联合情报委员会接受议会情报与安全委员会（Intelligenceand Security Committee）的监督。联合情报委员会的主要职能包括：就情报搜集与分析的优先次序，起草年度需求和优先次序，向首相和内阁部长提供咨询，指导情报机构的情报搜集与分析工作，制定情报分析标准。

评估办公室（Assessments Staff）是联合情报委员会的支持机构，其成员来自政府各个部门、各大军种和各个情报搜集门类，负责就当前关切的问题起草评估报告，就威胁到英国国家利益的问题提出预警，确定那些处于不稳定状态的国家名单，并监视其动向。

评估办公室同其他情报机构和政府机构保持着密切的合作，其情报来源主要是其他情报机构和外交部的分析报告，以及公开来源的情报资料，其撰写的报告必须经过各动态情报组的正式审查。动态情报组由政府各部门和各情报机构的专家组成。大部分的评估报告在分发至政府各部及高级官员之前，必须经联合情报委员会同意，对正在发展事态的跟踪评估则是由评估办公室主任签发的。对政府各部进行的有关安全、国防和外交事务的战略评估，评估办公室主任具有咨询监督义务。

与三大情报机构和国防情报局一样，评估办公室与海外情报机构保持密切的联系，从而使其得到更多情报资料。

四、情报管理与议会立法

相对于美国而言，英国的情报管理机制比较复杂。政府设立了一系列委员会管理情报事务，议会也对情报机构负有监督责任。

首相对情报与安全事务负有总责，内阁秘书长（现为国家安全顾问）协助他管理情报事务，内政大臣管理安全局，外交暨英联邦事务大臣管理秘密情报局和政府通信总部，国防大臣管理国防情报局。内政大臣、国防大臣、外交暨英联邦事务大臣、财政大臣再加上副首相组成情报机构部长委员会（Ministerial Committee on the Intelligence Services），首相担任委员会主席。2007年，英国政府成立“内阁国家安全、国际关系和发展小组委员会”（Ministerial Committee on National Security,International Relation sand Development Sub-Committee on Intelligence），负责监督国家安全方面的问题，审查有关情报与安全事务政策。另外，内阁秘书处设有常务秘书小组委员会（Permanent Secretaries Sub-Committee on Intelligence）和安全委员会（Official Committee on Security）协助其主官管理情报与安全事务，监督情报机构的年度支出情况，确定情报需求，制订情报管理计划。内阁秘书长担任该委员会主席，成员有外交与英联邦事务部常务次官、国防、财政、贸易和工业等部主管情报的常务次官。2009年7月，首相批准在内阁办公室设立情报与安全事务局（Directorate of Security and Intelligence），作为上述两委员会的秘书处，以协调跨部门的情报政策与安全事务。

2010年5月，英国改革国家安全决策机制，在内阁办公室设立国家安全委员会（National Security Council）和国家安全顾问（National Security Adviser）。首任国家安全顾问由外交部常务次官彼得·李基斯（Peter Ricketts）担任。国家安全委员会由首相担任主席，成员包括副首相、财政大臣、外交暨英联邦事务大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展暨安全事务大臣，其他内阁成员、情报与安全机构首脑可视情参加委员会会议。原“内阁国家安全、国际关系和发展委员会”由国家安全委员会负责威胁、应急事务的小组委员会（National Security Council Committee for Threats,Hazards,Resilience and Contingencies）取代。

国家安全委员会承担国家总体安全责任，指导处理英国所有方面的安全问题，在最高层面上整合国防、外交、情报、警务、应急管理、网络安全、能源、国际发展等相关政府部门和机构的资源，增强针对国家安全问题的战略研判能力，确认英国安全管理的战略重点和优先性问题，协调在面对安全威胁时的跨政府部门行动，提高全方位的安全风险防范和应急处置能力。

国家安全委员会设有国家安全秘书处作为自己的办事机构。国家安全秘书处由国家安全顾问担任负责人，分设2名副顾问，分别负责外交和国防政策和情报、安全和应急管理工作（Deputy National Security Adviser for Intelligence,Security,and Resilience）。国家安全秘书处的工作包括制定国家安全委员会的议事日程，汇总各相关部门报送的安全信息，评估英国政府面临的国际国内安全风险，具体协调跨部门的安全工作，评估各相关政府部门的工作情况，指导下属5个部门）的工作，承担国家安全委员会交办的其他事项等内容。

国家安全委员会负责威胁、应急事务的小组委员会由首相担任主席，各内阁大臣出席，但与情报相关的会议成员仅限于首相、副首相、外交事务大臣、财政大臣、国内事务大臣（Secretary of State forth Home Department）、国防大臣参加。

英国情报机构曾经是世界上最隐蔽的情报机构，然而自第二次世界大战以来，层出不穷的情报丑闻将英国情报机构从隐蔽的幕后推向前台。

第二次世界大战后，笼罩在英国情报机构头顶上的光环迅速褪尽，接二连三的间谍叛逃事件使英国情报机构屡屡在公众面前曝光。先是外交部高官唐纳德·麦克莱恩和秘密情报局特工盖伊·伯吉斯一起失踪，接着又有人指控金·菲尔比是通风报信的第三人。在随后深挖“鼹鼠”的运动中，安全局资深特工彼得·赖特（Peter Maurice Wright）甚至在电视屏幕上指控其前任领导人、安全局局长罗杰·霍利斯（Roger Hollis）是苏联间谍。赖特的回忆录《抓间谍者》引起了很大争议，英国政府以事涉国家机密为由禁止该书出版，最后赖特与政府对簿公堂。这些史无前例的举动使英国情报机构再也无法隐蔽在黑暗之中了。历来对情报事务放任自流的议会也对情报事务表现出前所未有的兴趣。

1982年的马岛战争对英国情报机构走向公开化更是一个触动。事件发生前，英国情报机构没有发出任何警告，从而招致了各界的批评。由弗兰克斯等6人组成的秘密顾问委员会开始调查马岛事件。1991年12月16日，英国宣布了安全局局长斯特拉·里明顿夫人（Stella Rimington）的任命，这是英国政府首次公开宣布对情报机构首脑的任命，因而在英国舆论界引起了轰动。1992年梅杰首相首次承认英国在和平时期存在秘密情报局，秘密情报局局长的名字不再保密。政府承诺将对秘密情报局及政府通信总部的活动进行立法，并设立监督机构。1993年7月，英国政府出版了《公开政府》白皮书，保证增加情报机构的透明度。11月，英国首次公布了安全情报机构的预算。2009年，在秘密情报局成立百年之际，秘密情报局出版了官方正史《军情六局：秘密情报局历史，1909~1949》，追溯秘密情报局半个世纪的历史。

在网络上，军情五局详细介绍了军情五局工作的全面情况，包括军情五局的历史、预算、人力、宗旨等，公布了其征募工作人员的详细规定。军情五局认为，这一网址的设立开辟了一个很好的情报来源。作为“公开性”改革计划的一部分，军情五局也向历史学家公开了一部分秘密档案，供公众查询使用。

从20世纪80年代撒切尔政府执政后期起，英国政府开始着手为情报机构进行立法，使情报工作走上法制轨道。1985年，《通信侦听条例》颁布实施。规范安全局行为的《安全机构条例》于1989年生效。1992年11月，对三名被控向伊拉克非法出售精密机器的案犯的诉讼中止。大法官斯科特勋爵负责对此进行调查，并举行公开听证，白厅控制情报活动的手法大白于天下。在调查过程中，斯科特强烈批评政府没有向其提供所允诺的全部相关材料。这一调查促使政府下定决心，尽快将安全局、秘密情报局和政府通信总部“合法化”。

1994年，《情报机构条例》（Intelligence Services Act1994）出台。该法案规定：情报机构负有维护“国家安全”、促进“经济繁荣”和防止严重犯罪的职责；内阁大臣有权签发许可令，批准情报机构在必要时可进行邮电监听；设立监督机构来监督情报机构的活动。该条例对秘密情报局、政府通信总部以及安全局的具体职责进行了划分，其性质总体上与1985年和1989年的两部法律没有太大区别，但引人注目的是，它同意设立由议员组成的监督机构，从法律上授权议员介入情报事务，从而在情报监督方面迈出了一大步。

根据1994年《情报机构条例》，英国成立了情报和安全委员会（Intelligence and Security Committee,ISC），负责审查情报与安全机构（包括安全局、秘密情报局和政府通信总部）的“开支、管理和政策”，并可在政府的同意下，对内阁办公室其他机构如联合情报委员会、评估办公室的事务进行审查。委员会由9名议员组成，现任内阁部长不得延揽入内。委员会的成员由首相与反对党领导人协商后提名，议会确认。根据1989年的《官方保密法》，委员会成员可以接触机密材料，也可从内阁其他高级官员那里获取证据，以履行其监督职责。该委员会可以不受限制地接触有关人员、文件和研究成果。

然而，情报和安全委员会并没有完全摆脱行政机构的控制：它不是议会委员会（Parliamentary Committee），因而不能直接向议会提交报告；委员会每周三的例会是在政府办公室而不是在议会办公室举行，其职员来自政府部门，即联合情报委员会及其分析研究人员。在2013年的斯诺登事件爆发之前，该委员会主席马尔科姆·里夫金德（Malcom Rifkind）没有听说过政府通信总部试图掌控互联网的“T EMP O R A”项目。里夫金德自称委员会是政府部门温顺的宠物，但对公众却张牙舞爪。这说明英国的情报监督还有很长的路要走。

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