第五回合丨课题组回应《吉林报告》引发全国大讨论的总结（上篇）

点击上方“原子智库” 碰撞思辨 • 探索新知

编者按

本文为北京大学新结构经济学研究中心吉林课题组针对近期《吉林报告》引起的争论作出的统一回应及总结。全文约3万字，分为上下两篇。上篇包括撰写《吉林报告》初衷、分析思路、诊断出的症结及其破解的方法。

吉林课题组表示，东北经济困境在经济基础上源于“产业错位”，“产业错位”不仅直接造成东北经济脆弱，而且也是“体制固化”形成和挥之不去的根本原因。要重新塑造具有竞争优势的产业体系，就需要从吉林省整体的发展阶段、自然资源、劳动力供给、历史遗留下来的人力资本和物质资本的积累等禀赋结构所决定的潜在比较优势出发。

东北经济下滑，重工业首当其冲，轻重工业结构失衡为罪魁祸首！吉林省补轻工业短板之策可以达到一箭五雕之效：提升轻工业的GDP、扩大就业减少人力资源流失、扩大出口拉动增长、培育民营企业、促进体制机制改革。

关注原子智库（微信号：AtomThinkTank），回复“林毅夫”可了解论战各方焦点 “林毅夫的《吉林报告》惹怒了谁”，回复“吉林报告”可获取吉林报告征求意见稿的pdf，回复“PPT”可获取吉林课题交流PPT，回复“孙建波”可获取孙建波对吉林报告的批评文章。回复“激辩”，可获得原子智库独家整理前四回合观点交锋。

全文约 20000字，阅读时间约20分钟。

以下为观点全文

据人民日报《中国经济周刊》9月4日报道：“8月21日由北京大学新结构经济学研究中心国内智库组发布的《吉林省经济结构转型升级报告（征求意见稿）》（下称《吉林报告》），称吉林应转变重工业赶超战略思维，在产业发展上既要扬长，也要弥补轻工业的短板。一石激起千层浪。

由于林毅夫教授是国际知名的经济学家、新结构经济学的创始人，再加上吉林等东北老工业基地近些年经济萎靡不振，《吉林报告》一经发布旋即引起广泛关注与热烈讨论。不仅学术界关注，普通民众也有许多围观者。”8月26日“政经策论智库”发表的评论文章“《吉林报告》之争：共识在旧观念与新思维中碰撞”也指出：“‘吉林报告’，为智库从业人员，提供了国内最高水平决策咨询研究的范本，由之亦可管窥当前决策咨询研究的水平。尽管‘吉林报告’内容翔实、体系清晰，然而，报告公之于众，就在学术界中引发了一场轩然大波。”工信部工业经济研究所所长王喜文博士9月7日在《今日头条》发文调侃：“不讨论《吉林报告》似乎就不是知名经济学家了。”

鉴于《吉林报告》长篇巨幅、影响甚大，课题组觉得十分有必要就过去半个多月来相关媒体涉及《吉林报告》的讨论进行总结，一方面有助于课题组吸纳有益建议完善报告，另一方面向关注《吉林报告》的朋友澄清各种观点与事实。本文总结的内容主要包括三个部分：课题组提交报告的初衷，报告的分析思路、诊断出的症结及其破解的方法，报告引发大讨论的缘起与后续的相关争论。此文总结之后，课题组不再参与任何媒体性质的争论。

1

提交报告的初衷

作为全国首批25家高端智库试点单位之一，新结构经济学倡导“知成一体”的哲学观，破解东北困局是我们的责任，《吉林报告》也是新结构经济学是否能达到“认识世界改造世界”目标的试金石。

事实上，目前引起社会广泛关注的《吉林报告》只是我们最近公开的一项研究而已。北京大学新结构经济学研究中心系统运用新结构经济学研究我国经济结构转型升级问题，始于林毅夫出任国家“十三五”规划专家委员会副主席时。经国家“十三五”规划起草小组委托，我们提交了“我国经济结构转型升级的新结构经济学指南”的内部研究报告。就地方层面而言，除了吉林省之外，我们也调查研究或正在开展调查研究的包括上海市、西藏自治区、广东省中山市、河北省河间市、新疆和田、河南省漯河市等地区，这些地方涵盖东北、华北、长三角、珠三角、西部、中部地区的省、市、县层面和边疆少数民族地区。我国现阶段正处于经济结构转型升级的关键时期，有一种说法是：我国转型升级如果成功便迈入欧美发达国家的行列，否则便会陷入拉美那样的中等收入陷阱之中。这种看法绝非危言耸听，事关中华民族伟大复兴！

除了推动我国经济结构转型升级的研究，林毅夫及其团队也应邀将新结构经济学应用于其他发展中、转型中国家，为埃塞俄比亚、卢旺达、贝宁、塞内加尔、尼日利亚、乌干达、吉布提、尼泊尔、巴基斯坦、波兰等国家提供政策咨询。

林毅夫领导下的北大新结构经济研究中心倡导“因行得知，用知践行，唯成证知，知成一体”的认识论，提供政策咨询、参与政策实践，便是为了践行“知成一体”的哲学观，将所学贡献于祖国的伟大复兴以及人类的共同繁荣！

北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫

2

《吉林报告》的分析思路

诊断出的症结及其破解的方法

◆《吉林报告》旨在打破历史轮回的分析思路

新中国成立后，我国政府为迅速在一个一穷二白的农业经济基础上建立起一个完整的重工业体系，以宏观扭曲、计划配置、微观干预的“三位一体”计划体制，举全国之力，推行了资本密集型的重工业优先发展的赶超战略。东三省是实施这个战略的主要基地，也是这种体制烙印最深的地区。大规模的中央政府的投资使东北三省的发展水平在改革开放前仅次于三大直辖市，居于全国的前列。然而，改革开放以后，赶超战略下建立起来的大量不符合我国当时比较优势的资本密集大型国有企业，在开放、竞争的市场中缺乏自生能力的问题由隐性变为显性，加上国有企业所背负的社会性负担，使东三省的经济在改革开放以后暴露出一系列比较严重的问题，制约着东北经济的发展。这个分析逻辑早就见诸于林毅夫、蔡昉和李周于1994年所著的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》以及1997年所著的《充分信息与国企改革》。

与这些著作的论述一以贯之，林毅夫发表于2004年的文章《振兴东北，不能采取发动新一轮赶超的办法》主张的改革便是：振兴东三省和全国其他老工业基地的治本之道是消除国有企业的政策性负担，包括违反比较优势的战略性负担和承担冗员和养老的社会性负担，让国有企业具有自生能力，一方面消除国有企业向国家要保护补贴的理由，二方面，让国有企业和其他所有制类型的企业在市场中处于平等的竞争地位。这样预算软约束和“三位一体”的计划体制残余安排才能消除，政企才能分开，改善公司治理的努力才能获得预期的效果，经济才能蓬勃、可持续发展。

一语成谶！第一轮东北振兴战略的主要基调还是强化原有的违背比较优势的赶超，而非转向遵循比较优势的振兴政策。董香书和肖翔2017年7月在《管理世界》上发表关于东北振兴学术论文，他们基于1999~2007年中国工业企业微观数据，对2003年发起的第一轮“振兴东北”战略进行了评估，结果发现：该战略使企业陷入“经营困难—政府‘输血’—企业进一步扩张—利润下降—经营困难”的怪圈。

这个怪圈的宏观表象宛如历史轮回：改革开放前中央政府重工业赶超的投资拉动使东北三省的发展水平仅次于三大直辖市，而改革开放之后问题暴露无遗、发展相对滞后；在第一轮强化违背比较优势的赶超型振兴政策的投资刺激之下，造就了媒体上报道的东北“黄金十年”，而今媒体又铺天盖地报道“东北塌陷”。数据反差非常刺眼：2003年至2012年的10年间，东北三省经济年均增速比全国平均增速足足高出2个百分点；然而，2013年以来东北三省经济增速大幅回落，经济增长排名全国垫底，尤其是辽宁省出现了“断崖式”下滑。

对于当前东北经济问题的症结，2014年7月，习近平总书记在中央办公厅赴辽宁回访调研组报告上对东北振兴作出重要批示，深刻指出，这些困难和问题归根结底仍然是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题。东北经济困境在经济基础上源于“产业错位”， “产业错位”不仅直接造成东北经济脆弱，而且也是“体制固化”形成和挥之不去的根本原因。如何打破历史轮回，有观察者网网友如此评论：“林毅夫的方案的最核心一条是抛开历史，轻装上阵，按照比较优势，重新塑造优势产业，大家看明白了吗？”

◆规避违背比较优势的发展战略以防错失经济发展机会

要重新塑造具有竞争优势的产业体系，就需要从吉林省整体的发展阶段，自然资源、劳动力供给、历史遗留下来的人力资本和物质资本的积累等禀赋结构所决定的潜在比较优势出发。过去国家的赶超战略违背了这一经济发展的根本法则，不但造成东北诸多体制扭曲，在短期投资拉动的快速增长之后，必然随之而至的是经济增长的乏力。东北现在又到了新的历史关口，希望新一轮东北振兴战略吸取前车之鉴！

就整体情况而言

吉林省是一个较大的发展中省级经济区域，在全国的位置主要体现为三个大约2%：面积18.74万平方公里，占全国的1.95%；人口2753.3万人，占全国的2%；2015年GDP达到14274.11亿元，占全国的1.97%。因此，吉林省的禀赋结构及其比较优势一定是多维度和多层次的，不能“只顾其一，不及其二”，更不能犯“东向而望不见西墙”式的错误（8月29日盘和林博士在《中国财经》上这样评论）。

就发展阶段而言

吉林省目前的经济体量与新西兰旗鼓相当但人均收入水平只与非洲加蓬相当。2015年吉林省的人均收入达到8325.02美元，排在中国各个省市的第12位，与全国平均收入水平差不多，但只有天津的47.56%、北京的48.57%、上海的50.38%、江苏的58.87% 、浙江的66.59%。比起世界前沿就差得更远了，例如比起美国的57000美元、德国的41000美元、日本的38000美元、韩国的27000美元有着非常大的差距。收入水平反映的是产业、技术和要素禀赋结构水平，那种全然不顾发展阶段，全面赶超的好高骛远不可取！

就增长潜力而言

前述数字醒目地表明吉林省与世界和国内的前沿还有很长的距离，这也意味着整体上产业升级与技术进步的后发优势还很大。吉林省在发展上应该充分发挥其比较优势，并利用好后发优势来加速经济发展。例如，与吉林省处于同等发展阶段的湖北省与重庆市就实现了高增长：2015年吉林省的人均GDP与湖北省和重庆市相当，分别为100.85%和97.64%，但2016年湖北省的GDP增长率为8.1%，重庆市的GDP增长率为10.7%，而吉林省只有6.9%。这说明即便是以处于同一发展水平的湖北省和重庆市为参照，吉林省目前完全可能挖掘出1.2—3.6个百分点的新增长点。这是报告对吉林省未来的增长潜力充满信心的依据。

◆从由禀赋结构决定的产业结构出发诊断发展与体制改革问题的症结

需要注意的是，经济增长的潜力不等于经济增长的现实，只有持续不断地发挥由禀赋结构所决定的比较优势，推进经济结构转型升级，并改革体制机制，充分利用后发优势，才能将潜力变成现实。反之，背离比较优势的经济结构及其内生的体制机制扭曲则会阻碍经济潜力的挖掘！作为智库报告，“问题，是对策的准星”（8月26日“政经策论智库”这样评论）。我们需要抽丝剥茧，透视具体的产业结构及其对应的体制机制，细化习近平总书记前面已经指出的问题。

就禀赋结构而言

吉林省在自然资源、劳动力、人力资本、物质资本与技术知识的积累等方面各有优势与特点。吉林省所在的东北平原自然禀赋条件优渥，耕地、动植物等生态资源以及旅游资源丰富。例如，吉林省是国家生态建设试点省，2014年人均耕地面积3.16亩，为全国平均水平的2.18倍，是全国重要的商品粮基地，是闻名中外的"东北三宝"的故乡，长白山区是中国“三大天然药库”之一，也是名扬天下的旅游目的地。吉林省不但有较为富裕的劳动力，而且人力资本与技术知识也较为雄厚。

吉林省所在的东北地区人口超过1亿，吉林省在2016年末适龄劳动人口占68.65%、农村人口占比44.03%。2016年末全省有普通高校60所，在校研究生6万人，普通本、专科在校生64.2万人。2016年末全省已建成国家级重点实验室11个，省部共建重点实验室3个，省级重点实验室57个，省级科技创新中心116个。2016年全省国内专利申请量18922件，授权量9995件。吉林省长期发展所积累的资本也得到大幅提升。例如，2016年末全省境内金融机构本外币存款余额21154.72亿元。

此外，吉林省的工农业以及旅游文体产业基础也比较厚实，积累了不少产业发展所需的默会知识。吉林省诸如此类的禀赋结构维度，自身如此丰满，怎么能误导性地说“破解老工业基地振兴难题，关键不在于寻找区域内的比较优势和识别区域内的要素禀赋优势”（8月25日张可云教授的评论）？！那些不顾及区域内的禀赋支撑条件而单纯寻找外部机会的发展思路，只是无源之水、无本之木，也是拿着金饭碗讨饭（如8月25日张可云教授的建议）。

经济增长下滑背后隐藏的产业结构问题

目前，相对全国而言，包括吉林省在内的东北地区，经济增速大幅下滑主要表现在第二产业尤其是工业上。“新东北现象”爆发后的2014-2016年，经济增速全国分别为7.3%、6.9%、6.7%；辽宁省分别为5.8%、3%、-2.5%，分别低于全国1.5、3.9、9.2个百分点；吉林省分别为6.5%、6.3%、6.9%，分别低于全国0.8、0.6、-0.2个百分点；黑龙江省分别为5.6%、5.7%、6.1%，分别低于全国1.7、1.2、0.6个百分点。除了2016年吉林省比全国高0.2个百分点之外，东北三省在2014年之后经济增速全部低于全国，全部垫底。

同期，第二产业经济增长全国分别为7.4%、6.2%、6.1%；辽宁省分别为5.2%、-0.3%、-7.9%，分别低于全国2.2、6.5、14个百分点；吉林省分别为6.6%、5.2%、6.1%，分别低于全国0.8、1、0个百分点；黑龙江省分别为2.8%、1.4%、2.5%，分别低于全国4.6、4.8、3.6个百分点。更进一步，工业增长大幅下滑又主要表现在重工业上。在东北经济下滑非常严峻的2014、2015、2016年，吉林省轻工业分别增长7.8%、6.7%、9.2%；重工业分别增长6.0%、-0.2%、4.9%；重工业的增速比轻工业分别低了1.8、6.9、4.3个百分点。

此外，雪上加霜的是重工业比重远超轻工业，导致整体经济下滑严重。2016年规模以上工业增加值中，重工业实现增加值远超4000亿，而轻工业实现增加值不足2000亿。归结起来，东北经济下滑，重工业首当其冲，轻重工业结构失衡为罪魁祸首！

轻重工业结构失衡所诱发的就业、出口、民营企业以及营商环境等体制机制问题。除了前面直接表现出来的产业增加值下滑之外，轻重工业的结构扭曲还有一些严重的并发症：就业岗位少，劳动力流失严重；出口严重不足，出口拉动增长的马车失速；产业集群中的企业数目稀薄，很多产业还是国企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人转”，体制机制扭曲严重，难以激活民营经济的活力，导致营商环境不良。由于轻工业相对重工业而言，具有偏向人力资源密集、出口导向、进入门槛低、民营主导、商业氛围浓厚等特征，因此轻工业的缺失导致这些并发症在所难免。

为了更好的解决轻重工业结构失衡所诱发的就业、出口、民营企业以及营商环境等体制机制问题，需从以下几点着手。

首先，吉林省需要破解“有工业、无就业”的难题（8月26日“政经策论智库”就这样评论《吉林报告》）。根据人口抽样调查数据，目前制造业就业人口占就业总人口比重，浙江是40.27%、天津是28.19%、而吉林省只有区区5.73%——这正是资本密集型重工业主导的制造业结构的恶果。要知道，在前面梳理的吉林省人力资源禀赋结构中，2700万人口中有68.65%的适龄劳动人口、农村人口占比44.03%，乡村劳动者757.95万人、第一产业就业人数533.6万人、分别占全部从业人员1447.17万的52.37%、36.87%。

对就业创造能力如此羸弱的吉林省制造业结构，根本无法吸纳如此庞大的劳动力队伍，老百姓也只能被迫背井离乡！2016年吉林省净流出人口20.29万，其中包括大量的科技人才和熟练劳动者。例如，以吉林大学为例，2016届16887名毕业生中，吉林省本地生源占比33.5％，然而留在本地就业的仅为18.9％，14.6%的本地大学生远走他乡。人力资源密集型的轻工业是一个庞大的产业体系，产业链和价值链从低到高是一个连续的谱系，不但可以为低技能的劳动力创造大量岗位，还可以为高技能劳动力创造大量就业机会，如辽源袜业园就有很多大学生创业。

张可云教授在8月25日的评论文章中感慨：“吉林所在的东北地区而言，经济结构并不是振兴的关键症结。最值得注意的萧条病病症是技术人员的大量外流。这种技术人员的流失导致老工业基地大出血。”这种担忧是对的，但是这个逻辑是错的——人员流失主要源于工作岗位的缺失，后者又源于产业的错位。因此，吉林省需要利用劳动力和人力资本的禀赋资源，大力发展符合潜在比较优势的人力资源密集型现代轻工业解决就业，不但可以补上轻工业产值这个短板，还是破除目前劳动力外流的根本之策。

其次，吉林省需要扩大出口、扭转贸易逆差、提升出口对增长的拉动能力。吉林省的出口不但量少，而且贸易赤字严重。2016年吉林省出口总额区区277.40亿元，还下降了3.0%；进口总额939.51亿元，增长了6%；贸易依存度不足8.2%，贸易赤字却高达54.41%。例如，以2015年的数据做比较，经营单位所在地出口总额吉林省排在倒数第五位，只比宁夏、青海、西藏这些边远的少数民族地区高一点点，只有广东省的0.72%、江苏省的1.36%、浙江省的1.67%。违背比较优势的产业结构在国际上是没有竞争力的，出口程度必然较低。例如，吉林省近几年规模以上工业企业出口率远远低于全国平均水平。与此形成强烈反差的是，吉林省微不足道的出口还主要是轻纺行业贡献的。例如，2015年服装及衣着附件，胶合板及类似多层板，纺织纱线、织物及制品这三项分别占全省出口贸易额的9.10%、7.27%、3.77%，三项合计超过20%。因此，吉林省需要再大力发展出口导向型轻加工业。

再次，吉林省需要破除国企尤其是央企“一柱擎天”唱“二人转”的囧局，加快培育民营企业。2015年3月习近平总书记参加吉林代表团审议时也特别指出了这一点。在8月20日吉林省委理论学习中心组集体（扩大）学习会上，吉林省省委书记巴音朝鲁在总结林毅夫教授的辅导讲座时也语重心长地强调：吉林省的农产品加工业的产值才刚刚超过长春一汽。吉林省产业集群密度不够，尤其是民营企业数目严重不足。

例如，吉林省2015年法人单位数目只有广东省的12.98%、江苏省的11.69%、浙江省的13.47%、山东省的14.28%、福建省的27.29%。制造业法人单位数目相对而言就更少了，吉林省只有广东省7.11%、江苏省的5.99%、浙江省的6.15%、山东省的11.03%、福建省的19.61%。农、林、牧、渔业法人单位数目也相对较少，吉林省只有广东省的57.66%、江苏省的48.15%、浙江省的33.27%、山东省的31.05%、福建省的51.86%。未形成完善的产业体系，也直接导致了物流、信息、金融等生产性服务业的需求不足，进而有阻碍了产业集群的发展。

如，交通运输、仓储和邮政业法人单位数目，吉林省只有广东省的13.24%、江苏省的11.49%、浙江省的20.55%、山东省的13.75%、福建省的29.57%。信息传输、计算机服务和软件业法人单位数目，吉林省只有广东省的8.42%、江苏省的7.77%、浙江省的8.82%、山东省的12.55%、福建省的18.98%。金融业法人单位数目，吉林省只有广东省15.96%、江苏省的22.06%、浙江省的19.04%、山东省的21.92%、福建省的34.39%。包括吉林省在内的东北地区的轻工业产业集群和与之配套的商业网络所构成的基层社会和最基础层次的工商业适合民营企业发展。因此，吉林省需要以进入门槛低的轻工业为切入口迅速扩大民营企业数量和规模，以培育商业氛围和重商主义的风气。

最后，吉林省需要调整违背比较优势的发展战略，深化体制机制改革。作为制度环境的营商环境、行政审批、政企关系也内生于发展战略。按照比较优势发展，前提是有效的市场，有为政府的作用则在于帮助企业家克服自身无法解决的软硬基础设施完善和先行者外部性的补偿，这样营商环境必然会好。反之，如果是赶超，企业没有自生能力，不管是国企或是民企，其生存靠政府扭曲要素价格或给予市场垄断来保护补贴，营商环境就会差。因此，吉林省需要大力发展符合潜在比较优势的产业，才能釜底抽薪地消除由过去赶超战略遗留下来的各种扭曲。

总之，吉林省补轻工业短板之策可以达到一箭五雕之效：提升轻工业的GDP、扩大就业减少人力资源流失、扩大出口拉动增长、培育民营企业、促进体制机制改革。所以说，发展现代轻工产业集群在吉林省经济结构转型升级中具有举足轻重的地位，具有调和优化产业结构并促进体制机制改革的作用，这一点过去一直被忽略。2017年8月最新出台的《吉林省工业转型升级行动计划（2017－2020年）》提出产业结构更加优化，全省轻重工业比重提升到40:60。这个比例目标已经大幅度从当初重工业优先发展战略下的轻重工业10:90、20:80的比例扭转过来了。虽然自第一轮东北振兴战略启动以来，吉林省轻工业占工业的比重由2003年的最低点19.88%持续上升到2015年的32.32%，但离40%的目标还有7.68个百分点。吉林省的轻纺工业发展空间很大，需要迅速抓住发展机会。

吉林省除了轻工业的缺失及其诱发的就业、出口、民营企业以及营商环境等短板需要补之外，还需要进一步将其优势产业的比较优势发挥到淋漓尽致，即扬长。吉林省经济结构转型升级的“长板”是由其自然资源、劳动力及其长期沉淀的技术与人力资本和物资资本禀赋所决定。

首先，受益于东北平原的自然禀赋条件，吉林省在耕地与动植物等生态资源禀赋方面有得天独厚的比较优势，造就了其农牧业及其农产品加工业以及以中药为主体的医药行业成为吉林省产业结构中首位的长板产业。大农业和大健康产业是吉林省首选的两个具有比较优势和发展潜力的主导产业，在保障国家粮食安全战略以及健康中国战略上具有举足轻重的地位。

其次，受益于吉林省历史遗产积累的重化工业基础形成的技术与人力资本和物资资本禀赋，造就了其汽车产业、石化能源、冶金建材及其装备制造业成为吉林省产业结构中支柱性的工业长板产业，在中国实现制造业强国战略中具有重要的地位。

再次，得益于吉林省良好的生态环境以及较高的人力资本与科技实力，其健康、文旅与创意以及研发产业成为吉林省产业结构中支柱性的服务业长板产业。吉林省在中国开展世界旅游目的地建设以及开展研发创意与双创和弯道超车产业方面具有重要地位。

吉林省的这些长板产业还有很大的发挥空间，很多有比较优势的长板产业都没有成长到其应有的体量。例如，2016年吉林省的农业经济增长速度比全国高出0.5个百分点，但体量却只有全国的2.43%，略高于吉林省面积占全国的比重(1.95%)与人口占全国的比重(2%)，其领先优势并不特别突出，如果吉林省的农业在全国的份额提高一个百分点，那么就可以多创造636.71亿元的GDP。又如，吉林省的农产品深加工程度目前只有0.66，远远低于发达国家与发达地区的水平，如果能够在2025年达到《吉林省率先实现农业现代化总体规划（2016—2025年）》预期的农产品加工业与农业比3.5的目标，即便吉林省农业以目前的3.8%增速增长，那么其农产品加工业未来十年都将以25%的增速爆炸性增长；如果农业的增速再提高两2个百分点，那么到2025年农产品加工行业的增加值将超过9000亿。

又如，长白山区已查明的药物资源高达千余种，已开发利用的不足百种。吉林省人参产量占全世界的70%，而韩国人参产品出口创汇则是中国的10倍。韩国人参产业覆盖了人参食品、化妆品，品种繁多，其中人参食品就有12大类600多个品种。按照新近出台的《吉林省医药产业转型升级实施方案》的目标，到2020年，全省中药材产业实现产值1000亿元，医药产业实现工业总产值3500亿元。食品与医药产业叠加出的“药食同源”也可以催生出广阔的产业领域。

又如，在旅游方面，2016年泰山区接待游客1490万人次，是长白山的4倍多。按照《吉林省旅游业“十三五”规划》的目标，到2020年全省年旅游总收入达到5000亿元，年均增长18%以上。

再如，得益于国家重工业战略布局，经过漫长而又曲折的资本积累、技术学习与产业沉淀，吉林省在交通运输装备、石化能源装备、冶金建材等方面优势明显，尤其是铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业的劳动生产率遥遥领先于全国，动车高铁的装备水平已处于世界领先水平。然而，2016年吉林省装备制造业总产值仅占全国装备制造业总产值的1%，排名第19位，而前五大省份（江苏19.94%、山东13.44%、广东11.62%、浙江7.43%和河南5.95%）约占全国装备制造总产值的58.4%。

◆应用新结构经济学的工具与方法破解吉林发展改革问题的症结

过去振兴东北的战略思路是侧重“加长避短”（提升重工业忽略轻工业），然而在当今世界与中国经济转型升级的大背景下，包括吉林在内的东北如何按照比较优势进行“扬长补短”是其转型升级的根本。

1、运用“增长甄别与因势利导”（GIFF）方法迅速提升吉林省经济结构转型升级的“短”。

按照前述吉林省的人力资源禀赋特征，在此有必要再强调的是，轻加工业符合其现在的潜在比较优势，但注意，是“潜在”，是可以壮大起来但还没有壮大起来的产业。而不是说轻加工业不符合其比较优势，去发展不符合比较优势的短板产业。所以说，不能够像很多人甚至一些专业学者的评论那样从“扬长避短”这一词语的字面含义去理解，而要像新结构经济学从禀赋结构出发去理解产业的长短，“此短板”非“彼短板”。

因此，只要通过改善发展这些符合潜在比较优势产业的硬的基础设施和软的制度环境以降低交易费用，就可以使得短板变长。灵活运用GIFF方法的6个步骤可以帮助地方政策制定者识别哪些产业拥有潜在的比较优势，并促进有竞争力的民营企业的发展：

第一步

各地地方政府可以确定一份可贸易商品和服务的清单。这些商品和服务应满足如下条件：在具有与本地区相似的劳动力和资本禀赋结构，且人均收入高于本地区约100%-300%的高速增长地区中，这些商品和服务的生产已超过20年、即将失掉比较优势的成熟产业。这些产品和服务部类或许能成为符合本地潜在比较优势的新产业。对于发展中地区实现产业升级和多样化并利用后发优势来说，这是最重要的原则。这是因为，在快速发展的经济体中，工资率增长迅速，这就有可能导致该地区生产多年的产业开始失去比较优势。因此，该产业就会在具有类似劳动力和资本禀赋结构且工资较低的地区具有潜在比较优势。

第二步

分析在这些产业中，本地的民营企业在哪些产业已经比较活跃，并检查哪些硬的基础设施和软的制度安排的障碍，阻碍这些企业提升产品质量或阻碍其他企业加入以形成具有竞争优势的产业集群。价值链分析或增长诊断方法可以为此提供帮助。各地政府可以实施相应的政策以去除此类障碍。

第三步

对于本地企业尚未参与的新产业，鼓励国外或者其他更高收入水平地区的生产此类产品的企业来投资，这些企业可能希望把生产向更低收入水平的国家或地区转移，以降低劳动力成本，现在此类企业不来，原因何在？是基础设施或是制度环境的问题，当地政府可以有针对性地给予解决。当地政府还可以实施孵化计划，来鼓励民营企业在此类产业创业。

第四步

利用好本地区的特殊资源禀赋或全球以及全国范围的技术突破带来的新机遇。本地政府应该特别关注本地的民营企业对新的商业机会的成功发现和参与，并消除这些产业扩大规模的基础设施和制度环境的瓶颈限制。

第五步

在一个基础设施落后、商业环境普遍不佳的地区，由于政府可动用的资源有限，无法在全区域全面改善基础设施和商业环境的情况下，可以按毛主席提出的“集中优势兵力打歼灭战”的思路，集中资源设立经济特区或产业园区来克服民营企业进入和外国投资的软硬基础设施障碍。建立产业园区或特区还有利于促进产业集群的形成。

第六步

给予目标产业的领先企业一定时限的税收优惠，提供贷款优惠和产业引导基金，或者授予外汇额度以进口技术设备的支持，以补偿领先者创造的外部性，并鼓励企业形成产业集群。由于通过鉴定的目标产业符合本地的比价优势，这样的激励措施在时间和财务成本上都应该是有限的。为防止出现寻租，政府还应该避免采取可能导致垄断租金、高关税或其他扭曲的激励措施。

吉林省的轻纺行业虽然是短板，但是也有进一步壮大发展的产业基础。例如，2016年吉林省布产量3000万米、服装产量2.28亿件、袜子产量超过30亿双，单单纺织业规上工业增加值就达到147.36亿元，且增长16.1%，已经超过能源产业的122.08亿元，现在已纳入吉林省八大重点工业之一。2015年，纺织业，纺织服装、服饰业，皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业，木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业，家具制造业造纸和纸制品业，印刷和记录媒介复制业，文教、工美、体育和娱乐用品制造业，橡胶和塑料制品业等轻纺行业的主营业务收入分别达到163.18亿元、122.73亿元、22.01亿元、880.85亿元、140.55亿元、147.47亿元、77.77亿元、40.7亿元、327.82亿元，分别比十年前的2004年增长了586.73%、1450.04%、2436.50%、1598.27%、2919.51%、765.74%、1868.26%、68767.01%、1550.38%。

而且不少的细分轻工行业的劳动生产率水平还处于全国领先水平，例如吉林省在木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业，家具制造业、造纸和纸制品业，印刷和记录媒介复制业三个行业的劳动生产率水平均高于浙江、江苏、广东、上海、重庆等省市。可以看到，虽然吉林省轻纺行业各个细分行业的体量小，但是增长态势却十分迅速，政府只要恰到好处的因势利导便可以有燎原之势。

近期吉林省还可以运用上述GIFF方法借助全国经济结构变迁的机遇迅速做大做强轻工业产业集群。按此方法，吉林省在提振轻纺工业短板方面有极为宝贵的窗口机遇期：2015年吉林省的人均GDP为51086元与2010年的浙江省的51711元相当；2010年浙江省第一产业就业占比为16%，依此估算吉林省目前（以2014年数据）第一产业就业人数比重过剩20.87%，即至少需要转移302万人农业劳动力（吉林省农业机械化程度比较高，以及劳动力转移之后更加有利于吉林省大农业规模化机械化，因此这一数字是保守估计的）；因此可以充分利用劳动力比较优势大力发展沿海地区逐渐失去比较优势的劳动力密集型轻纺工业的某些产业链环节。

按照GIFF方法甄别，天津市、北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、山东省目前的人均收入水平均在吉林省的100-300%之间，这些省市近20年来经济增长迅速，工资水平涨幅较快，其过去积累的大量劳动力密集型轻纺行业将逐渐失去比较优势，吉林省均可以在此窗口机遇期内与之合作创造条件大力承接这些省市的轻纺行业进行产业转移。当然，不同于传统简单的轻工业低端加工环节的转移模式，承接江浙轻纺工业转移的方式也需要在转移过程中发挥吉林省装备制造业的比较优势进行技术装备改造以及产品质量升级。按此方式，不但可以迅速壮大吉林省的轻工业短板，还可以迅速补出口的短板。

例如，按照GIFF方法，吉林省如果能够分别从广东省、江苏省、浙江省、上海市、山东省、福建省、北京市、天津市承接转移1%的出口产能，则能够分别带来139.4%、73.4%、59.89%、42.46%、31.2%、24.42%、11.85%、24.42%、11.09%的出口增长，总计起来就可以使得出口增长393.71%，将出口额从现在的277.4亿元飙升到1369.55亿元，迅速拉动经济增长。（8月26日“政经策论智库”对《吉林报告》评论道：“好的对策，不仅需要‘地利’（笔者按：指本地的禀赋条件），还需要‘天时’（笔者按：指外部结构变迁带来的产业转进机遇），以及‘人和’（笔者补充：指‘有效市场’和’有为政府’以及‘有情社区’）”——合起来便是新结构经济学思想的通俗表达）。

政府在提升吉林省经济结构转型升级“短板”过程中的因势利导作用。由于建国后重工业赶超战略的抑制，以及第一轮东北振兴战略的忽视，包括吉林省在内的东北地区的轻工业受到很大的抑制，在国家战略层面，新一轮东北振兴战略则需要扭转这种忽视比较优势的思潮。在吉林省地方政府层面，则需要重视轻工业的作用，在已有的产业基础上为其克服做大做强的诸多瓶颈限制，不能因为主流新古典经济学认为轻工业是竞争性行业，就不需要政府的因势利导（如8月25日田国强对报告的评论）。轻工业要成为吉林在国内国际市场的竞争优势，必须根据产业发展的需要解决基础设施、电力供应、技术培训、融资和上下游供应链的瓶颈以形成具有竞争优势的产业集群，这里牵涉到许多需要政府协调企业或是政府直接提供才能解决的问题。

例如，按照城镇单位从业人员平均工资口径，目前江苏纺织业年平均工资为51901元、服装服饰业年平均工资为49296元，而吉林省分别为34826元、29292元，吉林省分别比江苏省低17075元、20004元，低幅分别达33％和41%！运用最近的省际投入产出表数据所做的测算显示，就纺织品而言，吉林省营业盈余占比比浙江省高1.66个百分点，增加值合计占比高于浙江省8.83个百分点。这意味着目前吉林省的轻纺行业符合现阶段的潜在比较优势，然而这仅仅是潜在的比较优势。例如，同样运用最近的省际投入产出表数据所做的测算显示，就纺织品而言， “电力、热力的生产和供应”以及“交通运输、仓储和邮政”这两项中间品投入占比，吉林省分别高于浙江省1.39和1.96个百分点。

由于单个企业是无法自己去有效改善电力与运输这些基础设施的，吉林省的各级政府就需要发挥积极有为的作用大力改善这些软硬基础设施、降低企业的交易费用。这方面吉林省已经有成功的案例，如资源枯竭的吉林辽源正是因为政府发挥了上述作用，在2005年设立了工业园承接浙江诸暨等地的产业转移，而迅速地发展了一个年产值达百亿，雇佣人数超过4万人的袜业产业集群。身处东北的辽宁葫芦岛，当地政府也发挥了同样积极的作用，帮助企业承接福建晋江等地的产业转移，迅速发展了一个年产值过百亿的泳装产业集群。

2、运用五种类型产业因势利导方法扬吉林省经济结构转型升级的“长”。

在扬吉林现有产业之长上，可以运用新结构经济学提出的，根据一个地区的产业与全世界和全国的技术前沿距离而划分的五类特性不同的产业，分别针对其瓶颈限制给予因势利导，这五种类型的产业分别为：追赶型产业、领先型产业、转进型产业、弯道超车型产业、战略型产业。

第一种，追赶型产业。

对于除了玉米和人参之外的绝大多数农业领域、除了农副食品加工业之外的大多数食品产业集群、大多数轻纺产业集群、除了中药之外的医药产业集群、汽车产业集群、石化产业集群、冶金建材产业集群、除了铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业的装备制造业集群，较之于发达国家以及发达地区，吉林的同类产业在技术和附加价值上还处于较低水平。吉林省各级政府可在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业到海外和其他地方并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。

发达国家自2008年的国际金融危机以来，经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不善，低价求售，出现了许多好的并购机会。在没有合适的并购机会时，也可以提供方便支持所在地的企业到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

吉林省各级政府也可以运用新结构经济学的“增长甄别与因势利导”工具筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外以及发达地区进行招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到吉林来设厂生产，以满足我国不断扩大的需求，并以吉林省为基地生产供应全国乃至世界各地的市场。

第二种，领先型产业。

对于吉林省农业中的玉米，农副食品加工业，中医药产业尤其是人参等品类，轻纺工业中的木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业、家具制造业、造纸和纸制品业、印刷和记录媒介复制业，在重工业中的铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，是处于全国领先的产业，吉林省的轨道交通以及不少“隐性冠军”的细分行业甚至处于世界领先水平。其产品和技术已经处于国内领先或已接近国内国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。吉林省各级政府需要积极支持研发创新，鼓励有条件的企业设立创新中心，和大学研究机构或科研院所合作攻关新产品新技术。领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，积极融入国家一带一路建设以开发新市场，吉林省各级政府也需要在人才培训、资金、法律服务等方面给予相关企业到海外拓展所必要的支持。

第三种，转进型产业。

吉林省2016年，水泥产量3887.50万吨，负增长4.4%；生铁产量847.64万吨，负增长13.1%；粗钢产量832.03万吨，负增长17.8%；钢铁产量961.39万吨，负增长16.2%；铁合金产量27.66万吨，负增长29.4%。2015年平板玻璃产量366.1万重量箱，负增长69.25%。这些产业近些年在我国发展很快，大多数机器设备很新，技术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长所需的投资的需要形成的。我国进入到新常态以后，增长速度从过去的年均增长10%左右的高速回落到现在7.0%左右的中高速，这些产业在国内各地也就出现了不少过剩产能。但是，这些产业的产品在发展中国家还严重短缺，吉林省各级政府可以支持这些富余产能产业中的企业，以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线和我友好、基建投资需求大的发展中国家，这样的投资既使这些企业摆脱困境，也帮助那些发展中国家发展，是一个双赢的选择。

第四种，弯道超车型产业。

此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时十年以上、成本投入高达上亿美元而言，信息、通讯产业的软件、手机、电子产品以及一些生产性服务业等，研发周期仅为几个月或一年，属于人力资本需求高、研发周期短、资本投入小的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、和完备的硬件配套能力，能够把概念迅速变成产品等优势。

相对而言，吉林省大学和科研院所多，在人力资本方面有较大的禀赋优势。吉林省，尤其高校集中的长春市，可以针对这类型企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持创新性人才创业，利用国内的优势，推动弯道超车型产业在吉林省的发展。吉林省政府也需要根据不同的细分行业特点，利用长春新区以及激活各地的开发区，依托科研院所与大型企业搭建一批创客空间，扶持一批科技小巨人以及创意产业。

第五种，战略型产业。

这类产业包括两种类型，战略型新兴产业和国防安全产业，两者通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具比较优势，但是，前者的发展关系到我国产业发展的制高点，例如新能源、新材料、新一代信息技术，如果不占领，将来的核心技术都为西方发达国家所垄断，将制约我国未来的产业和经济发展，后者的发展关系到我国的国防安全，例如航空、航天、卫星以及军事工业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要有政府的保护补贴才能发展起来。

过去，政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲将会被消除，今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家，战略型产业不论是民营或国有，也都由政府财政直接拨款来支持。对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。但是，这类型产业落户在哪个地方，会间接地促进那个地方配套产业的技术进步和产业升级。

吉林省已有不少肩负国防安全的军工产业，各级政府可以主动与之合作，加强央企本地化融合，推进军民融合，依托这些大型企业与国家战略型产业搭建各种平台嫁接大量本地企业，充分释放其技术实力优势的外溢效应，与本地产业充分融合。此外吉林省各地政府也可以根据国家战略型新兴产业的政策，结合各地的产业基础有选择性地进入，并支持鼓励配套产业的发展，改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件，争取国家战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。

此外，吉林省还有一类比较特殊的矿产资源密集型的产业集群值得一提。这类型产业曾经在历史上为吉林省乃至国家的发展做出了突出贡献，但如今资源衰退。对于这种情况，这些地区同样需要按照前面的几种类型的产业发展思路，找准具有潜在比较优势的替代产业，创造条件培育新兴产业，要么支持本地企业进入这些新兴产业，要么通过招商引资引进这些新兴产业。吉林省的通化和辽源是矿产资源密集型产业集群衰退之后转型升级成功的典范，吉林其他矿产资源城市，可以未雨绸缪，学习通化和辽源发展非矿产资源型产业集群的经验。

◆建议以五大产业集群统领结构转型升级深挖经济增长潜力

吉林省需要以最具竞争力的产业集群来统领经济结构转型升级，充分挖掘经济增长潜力。依据吉林省的整体情况、所处的发展阶段以及禀赋结构的维度和层次所决定的比较优势，吉林省现阶段以及未来一段时期可以叠加出五大万亿量级，具有竞争优势的产业集群谱系：大农业、大健康、现代轻纺、现代装备、以新能源、新材料、新一代信息技术为核心的融合型产业集群。

大农业产业集群

农业在吉林省经济中的地位与其他一般省份逐步弱化不同，吉林省的潜在比较优势突出，应该更加强化，需要率先实现农业现代化。吉林省深挖经济增长潜力的大农业产业集群，不但涵盖了传统的农林牧渔业、园艺特色农业以及设施农业，还涵盖了农业装备、农业生产性服务业与农业消费性服务业，以及下游的包括食品行业在内的农产品加工业以及以农业产品作为原材料投入的下游相关产业，比如生物质能与秸秆产业，等等。

大健康产业集群

基于生态环境、健康食品、医药产业三大主要优势，吉林省拥有大健康产业的潜在比较优势，可以叠加一个覆盖食品健康、药食保健、冰雪运动、医药健康、旅游休闲、文化创意等内容的大健康产业。我们特别建议，吉林省应该结合大健康产业比较优势与长白山名片打造长白山大健康产业走廊，在该走廊上围绕特色产业支撑，规划实施一批长白山大健康产业走廊的主题小镇，比如打造矿泉水小镇、人参小镇、绿色食品小镇、健康装备小镇、医药双创小镇、养生旅游小镇、文创观光小镇、冰雪运动小镇，等等。

现代装备产业集群

基于吉林省装备制造业的潜在比较优势，可以叠加一个以汽车、轨道交通、航空航天、卫星等移动空间装备为核心，辅之以精密仪器与装备和“专精特新”装备，依托服务于大农业、大健康与现代轻纺产业的先进农机装备、食品生产设备、医药健康与体育运动装备、机器人和智能制造装备的现代装备产业集群。具有类似产业基础的湖南株洲，已经较为成功地打造了“中国动力谷”产业集群，其手法值得吉林省借鉴。

新能源、新材料、新一代信息技术为核心的融合型产业集群

吉林省可以根据其潜在比较优势叠加一个覆盖石化能源、冶金建材、汽车产业、信息产业与新能源、新材料、新一代信息技术等传统产业与战略性新兴产业的融合型产业集群。其融合程度可以囊括从消费电子与智能家电等现代轻纺产业集群中附加值最高的产业板块到新能源汽车及其汽车零部件再到新材料与半导体乃至大数据和人工智能。以新能源、新材料、新一代信息技术为核心的融合型产业集群不但可以为大农业、大健康、现代轻纺、现代装备产业集群提供能源、材料与信息化融合等支撑之外，还可以为传统石化、能源以及冶金建材等下行压力较大的产业提供转型升级方向。

现代轻纺业集群

吉林省围绕纺织业，纺织服装、服饰业，皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业，木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业，家具制造业，造纸和纸制品业，印刷和记录媒介复制业，文教、工美、体育和娱乐用品制造业，橡胶和塑料制品业，以及家用电器制造业与计算机、通信和其他电子设备制造业中的消费电子制造业、石化板块的化学纤维制造业与日化等十几类细分行业可以叠加一个庞大的现代轻纺产业集群。

由于社会各界对吉林省发展轻纺行业存在不良的刻板印象，认为轻纺行业太低端不应该进一步壮大发展，然而，事实上轻纺行业的产业带非常宽，价值链的转型升级空间巨大，在德国的工业4.0中像阿迪达斯这样的运动鞋和服装产业也是发展的重点。实际上，新近的《吉林省工业“十三五”发展规划》与《吉林省轻纺产业转型升级实施方案》已经在开始大力推进吉林省的轻纺工业转型升级。感兴趣的读者可以上网阅读吉林省政府的相关政策文件。

◆《吉林报告》旨在以产业结构调整为抓手切实推进体制机制改革

这五大万亿量级的产业集群为吉林省未来的经济增长潜力描绘了蓝图，然而经济增长潜力究竟能够实现多少，还取决于其落地情况。尽管符合吉林省的潜在比较优势的产业集群比违背比较优势的产业集群更容易落地，市场有自发进入的动力，和过去扶持违反比较优势的产业相比，政府只需相对少的资源即可因势利导其成为具有竞争优势的产业，但是还是需要吉林省各级政府甚至中央政府积极有为，消除本地企业以及外来投资者进入这些符合潜在比较优势，发展成具有竞争优势的产业集群所需克服的诸多瓶颈限制，包括基础设施、人力资源、金融资本、营商环境、体制机制的障碍。

当然，不同细分产业之间，由于特征类型以及约束条件的不同，所要推进的因势利导措施和改革领域与方式方法也不同，泛泛而谈的改革，或以为只要进行体制机制改革，新的产业集群就会自发涌现的想法难以切实有效。例如，针对大农业产业集群发展面临的约束与现代装备就不一样，需要采取的改革措施也不尽相同。对于这种务实的改革路径，不少评论表示理解和支持，例如《财新周刊》第35期社评指出的：“以产业结构调整助推体制变革，是一条值得认真探索的路径”。9月7日《经济日报》的评论文章也指出：“《吉林报告》把重点放在产业方面，体制的改变要为产业发展服务。这是一个正确的思路。”然而，很多不理解这种改革思路的评论者们却曲解《吉林报告》，甚至指责新结构经济学反对改革。有鉴于此，下面再多费一些口舌赘述《报告》的相关内容。

事实上，在吉林省就有不少地方，一方面通过对失去比较优势产业的过渡性保护补贴以维持稳定，一方面因势利导发展符合潜在比较优势的新产业取得经济的蓬勃发展，并为彻底解决失掉比较优势产业的问题创造了条件，这种以局部带动整体的发展改革方式就更容易破茧重生。比如通化市，许多人把当年的通钢事件作为改革的反面例子。通化曾是闻名东北的“钢铁城”。从上世纪50年代以来，以通钢为代表的冶金业“一柱擎天”，长期占全市工业总量的三分之一，过度依赖冶金业让通化吃尽苦头，各种矛盾油然而生。

90年代中期，通化瞄准当地盛产人参、天麻、贝母、五味子等中药材的优势，大胆探索“以药补钢”的发展新路。通化市政府成立了医药行业办公室、医药产业发展推进组，相继出台了“招商引资”和“小巨人”企业优惠政策。在发展初期，通化医药品种单一、科技含量低，企业盈利能力低，产业拉动作用小。为了改变这一局面，一方面积极提升本地研发实力，另一方面鼓励企业走出去，通过市场配置资源，借助域外力量研发创新。按照“不求所有、但求所用”的原则，通化先后与“十四校三所一院”签订科技战略合作协议，并组织专家科技“巡诊”，破解企业技术瓶颈。还依托重点企业和园区，吸引科研专家团队创业，并积极克服地域局限，在全国各地建立研发基地。

目前，全市医药企业拥有省级企业技术中心41个、国家级技术中心3个，先后自主研发了22种国家一、二类新药，为当地医药产业发展提供了强大的科技支撑。20多年来，通化医药健康产业年均增速超过20%，一个千亿级别的医药城开始在中国赫赫有名。而今，通化冶金产业增加值占GDP比重已降至1.1%，诸多过去难以下手的改革难题迎刃而解。由于产业投资回报率高以及软硬基础设施条件的改善，通化市已经打破投资不过山海关的刻板印象，2016年实际引进外省资金930.9亿元，增长12.1%。

这样成功的改革发展例子，还有辽源。辽源曾是被称为因煤而兴、因煤而立、因煤而衰的城市。上个世纪90年代初，辽源的煤炭资源渐近枯竭，曾经令人羡慕的煤矿职工开始大量下岗，就业、就学、就医、住房、社会保障、生态环境等矛盾丛生。“十五”末，下岗职工达14.7万人，市区实际失业率超过20%，低保人口占市区总人口的24.4%，城镇居民人均可支配收入低于全国平均水平19%，经济增长十多年徘徊在2%－4%，占城市建成区43%的采煤沉陷区无力治理。

其后，辽源以大力发展符合潜在比较优势的接续产业为抓手，推动改革发展。例如，当年为解决煤矿家属就业问题，辽源纺织业曾十分发达，有“东北小上海”之称，但一直不受重视。在2005年转变发展思路，建立“东北袜业园”之后，从“小散杂”到集群共进，从默默无闻到中国棉袜生产规模前列，东北袜业园的10年崛起见证了辽源的转型之路。而今，辽源从“一煤独大”转型成装备制造、农产品深加工两大主导产业，高精铝加工、纺织袜业、医药健康、蛋品加工、新能源特色优势产业，重点接续替代产业占规模以上工业比重达到73.5%，煤炭产业产值占比已不足1%。到2015年，辽源市人均GDP为62090元，是2010的1.9倍，年均增长17.0%。曾经那些棘手的改革难题也在发展中逐步解开。

针对要助推五大产业集群谱系壮大面临的具有共性的重大具体问题，《报告》提出以五大关键推手推进相关领域的具体改革。

第一、以打造五大产业集群的企业培育平台为抓手，推进国企与“放管服”改革。

针对前述的各大产业集群中企业数目较少，国企“一柱擎天”在唱“二人转”，很多产业竞争性不足，政企关系不清的问题，吉林省首要的任务便是培育民营企业以提高产业集群的企业密度，提高竞争强度，倒逼国企改革。这方面补轻纺工业的短板是主要的切入点。符合潜在比较优势的轻工业，资金与技术的进入门槛较低，而且市场风险也是相对较小，目前是吉林省民营企业最容易进入的行业。例如，课题组在走访辽源袜业园时，很多应届毕业的大学生在少量政府资金支持下就可以创业，并获得很大成功。

吉林省通过大力补轻工业的短板对民营企业的发展是非常有利的，而且空间非常大。例如，2015年浙江省纺织业产业集群企业数目是吉林省的165倍，浙江省皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业产业集群企业数目是吉林省的192倍。中央安排了吉林省与浙江省对口合作，吉林省首要的重点便是学习浙江省支持民营企业发展这些产业集群的经验。除了行政审批改革放宽市场准入之外，更重要的是政府要提供服务，营造全社会创业创新氛围，激发中小微企业发展活力。吉林要加快提升创业孵化基地建设水平，重点打造一批“创新创业”平台，大力培育创业主体，提高创业孵化能力；着力加强中小微企业创业、融资、创新、市场、创业、人才等公共服务体系建设，建立和完善中小企业公共服务平台网络；加大政策扶持力度，继续实施中小企业入规升级计划、新兴产业培育行动计划、百强民营企业培育计划，提供条件，消除瓶颈限制，协助个体工商户转型升级为私营企业，小微企业转型升级为规模以上企业。按照《吉林省工业“十三五”发展规划》的目标，到2020年，实现“个转企”1万户，“小升规”2000户。

第二、以打造五大产业集群的招商引资平台为抓手，以园区为突破口推进营商环境改革。

针对吉林省外资和省外投资较少的问题，需要围绕符合潜在比较优势的产业集群及其产业链大力招商引资。2015年外商投资企业投资总额吉林省只有江苏省的4.50%、上海市的5.33%、广东省的5.47%、浙江省的12.07%、山东省的16.06%。主流理论认为发展中国家资本短缺，资本的回报率高，资本应该从发达国家流向发展中国家，但诺奖得主卢卡斯发现，在现实中资本却从大多数的发展中国家流向发达国家。对此现象新结构经济学的解释是，如果一个发展中国家采取了违反比较优势的战略，不仅有权有势的富人从各种价格扭曲和行政干预中寻租获得的财富的缺乏合法性，而且，国内投资的资本回报率会低，资本就会外逃到发达国家或其他地区。

反之，如果按照比较优势发展，资本的回报率高，富人以企业家从市场竞争中获得的财富有合法性，投资的回报率高，资本不仅不会外逃，而且还会有资本流入。新结构经济学对卢卡斯谜题的这个解释在经验实证上和现实的经济现象一致。因此，在新结构经济学看来，外商投资较低的根本原因是违背比较优势的产业结构导致的潜在投资回报率低，行政干预、制度扭曲还会更进一步降低实际的投资回报率。这一新结构经济学关于资本流动的理论也适合于吉林省。过去受到国家违背比较优势的重工业赶超战略的影响，除了国家和地方政府的资本投资支持之外，在本地民间资本投资不足的同时，对外来资本尤其是外资的吸引力也不足。

当然，东北目前也由于过去的赶超战略对营商环境造成了不良影响。在存在过去的赶超战略遗留下来的许多缺乏自生能力需要保护补贴才能生存的企业时，为了维持社会稳定或是国防安全而采用渐进改革，政府可以用工业园、经济特区等在总体营商环境不好的情况下，创造局部良好的有利发展的环境，到了资本积累、要素禀赋结构提升，原来违反比较优势的产业变成符合比较优势，企业有了自生能力时再取消各种扭曲。其实，这种务实渐进的改革方式是我国在改革开放以后，总体营商环境不佳的状况下经济取得稳定和快速发展的主要原因。其实，包括吉林省在内的东北地区不仅仅要补轻工业的课，更要补改革开放的课。

随着吉林省产业结构逐步向遵循比较优势发展战略转型，符合潜在比较优势的产业的潜在投资回报率也更高，更加容易吸引外来投资。吉林省也可以进一步采取上述方式，通过加强一批园区建设，迅速改善局部营商环境，吸引符合潜在比较优势的产业投资者。对于吉林省的大农业产业集群、大健康产业集群、现代轻纺产业集群、现代装备产业集群以及以新能源、新材料与新一代信息技术为核心的融合型产业集群来讲，是具有潜在比较优势的产业集群，要充分利用潜在投资回报率高的市场激励吸引外来投资，同时也需要各级政府以园区为突破口加强招商引资平台建设，改进招商引资的模式和手段，提高招商引资工作的质量和效率。

事实上，吉林省除了规格比较高的长春新区之外，已经有一批园区基础，可以进一步提升营商环境。例如，列入《吉林省工业“十三五规划”》的国家级新型工业化产业示范基地全省有8个，作为省级新型工业化产业示范基地的全省有2个。吉林省各个地市也有一批列入《吉林省工业“十三五规划”》省级重点特色产业园区，长春市有6个、吉林市有3个、四平市有6个、辽源市有1个、通化市有3个、白山市有3个、松原市有1个、白城市1个、延边州4个、长白山管委会1个、公主岭市3个、梅河口1个。

如果这些具体的改革工作落到实处，依托优势产业吸引外来投资并非难事。事实上，2016年吉林省实际利用外资94.31亿美元，比上年增长10.0%；其中，外商直接投资22.74亿美元，增长6.9%；外省资金7649.36亿元，增长12.0%。吉林省开始出现打破“投资不过山海关”的刻板印象的趋势。此外，吉林省目前需要通过这些园区平台，积极把握由于东部沿海比较优势变化导致的外商投资产业转移的机会，创造条件，主动引导与吉林潜在比较优势一致的外商到吉林省来投资。按照GIFF方法，如果分别转移江苏省、上海市、广东省、北京市、浙江省、山东省、福建省、天津市1%的外商投资便可使得吉林省外商投资分别提高22.20%、18.82%、19.69%、12.22%、13.08%、12.09%、21.93%、21.29%。

第三、以打造五大产业集群的产业引导基金平台为抓手，推进财政金融体制改革。

对于支持实体经济结构转型升级的最优金融结构而言，吉林省有两个偏离：其一是银行业结构偏离最优结构，服务于中小企业的中小银行不足；其二是资本市场结构偏离最优，有利于分散风险、扩大融资规模的股权市场与风险投资发育滞后。一直以来，直接融资水平偏低是吉林省金融发展的短板。近年来，吉林省资本市场发展成效显著，直接融资总额快速增长。从优质企业培育到产业发展，资本市场已成为助推吉林省实体经济发展的“加速器”。2014年、2015年和2016年，直接融资总额分别为567.63亿元、1246.28亿元和3104.09亿元，增速分别为87.05%、119.56%和149.01%，但是占全国的比例却只有区区0.52%、0.66%和1.06%，远不及其GDP在全国的比重（2%），产业发展面临的金融抑制依然比较明显。

针对这些问题，在推动资本市场平台建设方面，吉林省目前已经初步有了改革机制，吉林省先后出台了《关于进一步促进资本市场发展的实施意见》、《吉林省支持企业在全国中小企业股份转让系统挂牌培育行动计划（2016-2020年）》等多项改革举措。例如，发挥金融业发展专项资金的引导作用，明确了企业在A股、新三板、区域股权市场上市挂牌的奖励标准；建立近、中、远期上市（挂牌）后备企业梯队；深入挖掘省内优势产业和特色行业后备资源企业，形成多层次、广覆盖的资本市场后备资源库，动态调整省级拟上市（挂牌）企业，引导企业选择合适的资本市场发展平台，有效降低企业杠杆率和融资成本。与此同时，推动省政府与证券行业监管部门、上海证券交易所、深圳证券交易所、银行间市场交易商协会、各主要券商的战略合作，搭建了拟发债企业和中介机构的常态化对接平台。

同时，大农业和大健康产业集群对保险类金融产品也有较大的需求。按照吉林省农业现代化的目标，农业保险深度到2025年要达到1%，而目前只有0.6%。农业受到自然风险和市场风险影响较大，而广大中小型农场和农户的抗风险能力较差，尤其是培育一些新兴的农业产业时，农业保险至关重要。同时，大健康产业本身就是保险密集型行业，不但依赖于保险，而且也可以促进保险的大力发展。2016年吉林省原保险保费收入557.12亿元，比上年增长29.2%。此外，围绕五大产业集群还需要针对其中的中小企业大力发展中小型银行，结合不同行业的融资需求特征鼓励金融机构提供针对性的金融服务，这方面江苏泰州的金融结构改革值得借鉴。

吉林省产业投融资不够活跃，需要引导各类资本进入符合潜在比较优势的产业集群及其产业链，激活资本市场，分散产业升级的风险，并通过政府产业引导基金等创新形式克服第一个吃螃蟹者的示范风险。吉林省近期可以以此为抓手推进财政金融市场改革。目前，产业引导基金是一种新兴的、对第一个吃螃蟹的人既可以产生激励又可以进行转型升级方向引导的主要市场化运作方式。截至2016年底，国内共成立901只政府引导基金，总规模达23960.6亿元，平均单只基金规模约26.6亿元。吉林省政府在2015年设立了规模为100亿的吉林省产业投资引导基金。

尽管体量较小，比起万亿级的长江产业投资基金，甚至比起西部成都市最近计划设立的千亿级产业投资基金非常逊色，但吉林省产业投资引导基金表现不凡，有效支持了省内现代农业、服务业、科技成果转化、战略性新兴产业等领域实体产业的发展以及发挥了重要的招商引资作用。然而，对于吉林省这五大万亿量级的产业集群，对应的需求与缺口巨大。例如，在大农业板块，最近吉林省产业投资引导基金与正邦畜牧基金签约，基金总规模8亿元，省引导基金出资2亿元，基金主要投资于正邦集团实际控制子公司正邦科技在吉林省扶余市建设的养殖场对应项目公司。正邦集团作为农业产业化国家重点龙头企业，有助于发展现代化大农业，对于推动吉林省畜牧业及上下游产业发展、解决剩余劳动力就业、变资源优势为经济优势有重要意义。

据吉林省产业投资引导基金介绍，在研究了项目特点，控制好投资风险的前提下，创新设计了“银行+引导基金+企业”的结构化基金模式，首次在引导基金参股子基金中引入银行资本，有效扩大了基金的规模，提升了投资效率。又如，在现代装备产业集群方面，最近省产业投资引导基金正式与长春智能装备创业投资基金签约，基金总规模2亿元，其中省产业投资引导基金出资0.5亿元。基金将位于长春新区的长春智能仪器装备产业园作为业务发展的重点区域，并面向全省的智能装备制造、新材料等领域开展投资。基金以助力长春新区招商引资、推动区域经济发展为目标，将重点支持长春智能仪器装备产业园引进省内外龙头企业，促进优质产业资本、项目、技术和人才向吉林省聚集。要打造五大万亿量级的产业集群体系，吉林省产业投资基金还需要广泛吸引社会资本，整合各级政府产业政策资金，扩大规模，提高效率。比如，吉林省目前包括农机补贴在内的大量农业补贴可以创新改革方式，整合成大农业产业引导投资基金，提高财政资金的使用效率。

第四、以打造五大产业集群的要素聚集与双创平台为抓手，推进要素市场改革。

吉林省目前确实存在很多体制机制上的制约影响了符合潜在比较优势产业集群的要素流动和供给，需要大力实施供给侧结构性改革，加快要素市场改革。吉林省在土地、能源、人力以及自然资源等方面相对沿海地区较为充沛，但实事求是地讲存在不少体制机制以及政策问题阻碍了这些要素的自由流动，抬高了企业使用要素的生产成本——比如由于国家玉米临储政策给下游加工与养殖企业带来的高成本，由于窝电给能源密集型的设施农业以及其他企业带来的高成本，由于过于苛求而不灵活的林业政策给体育运动和山地养殖等产业带来的制约，以及由于各种体制乃至社会风气导致的人才外流问题等等。诸如此类的问题就需要加大供给侧结构性改革。

包括吉林省在内的东北地区，政府和国企尤其是央企、甚至中央直辖的事业单位都掌握了不少资源，需要深化改革创新资源供给方式，将其能量释放给本地的中小企业。与此同时，由于政府可以动用的资源有限，就需要将土地、能源、人力、资本、数据等关键资源禀赋配置给符合潜在比较优势产业转型升级方向上的先驱企业和示范区，帮助先驱企业发展成龙头企业，扩大示范效应，带动大量企业进入示范区，形成产业集群，产生规模效应；乃至集结资源打造一批链接性强、形态各异的五大产业集群双创平台，培育支持中小微企业向各个产业细分领域不断延展。这些方面，吉林省各级政府已经在开始布局改革。

第五、以打造五大产业集群的宣传推广跨区域合作平台为抓手，推进深化跨区域合作体制改革。

吉林省虽然在这几大产业集群上具有潜在比较优势，但是受制于东北地区区位以及东北亚目前的国际地缘政治格局的影响，产业发展的区域开放空间受到很大限制。吉林省在“农业现代化”、“中国制造2025”与“健康中国2030”等产业层面的国家战略上具有相对比较优势，然而吉林省在“京津冀协同发展”、“长江经济带”、“一带一路”等空间层面的国家战略上则有相对劣势。放眼全球经济格局变迁，吉林省所处的东北亚经济圈业已成为全球经济体量最大的地区。2015年全球GDP总量达74万亿美元，亚洲的重心又在东亚，中国、日本和韩国的GDP之和几乎与美国一样多。

然而，由于历史因素造就的隔阂以及朝鲜问题所引发的不安，这种极不利的地缘政治格局让吉林省所处的东北亚最大的经济格局优势难于发挥。例如，吉林省最近才开始逐渐打破吉林沿边近海却出不了海的尴尬局面。因此，从战略上讲，吉林省需要发挥其在产业层面的相对优势链接全球全国克服空间层面的相对劣势。目前，最关键的抓手则是需要将五大产业集群的优势卖点推广宣传得淋漓尽致家喻户晓，加快建设链接长白山大健康产业走廊与京津冀地区的高铁。建立通道性的跨区域产业务实合作平台规避区域区位以及国际地缘政治的不利影响。与此同时，深入研究吉林省与全球其他所有经济体的经济结构，找到比较优势互补之处，扩大吉林省对外开放程度。唯有如此，将吉林省的经济结构转型升级嵌入全球与全国的经济结构转型升级之中，其五大产业集群超过五万亿量级的体量才能迅速从潜力变为现实！

最后，释放东北亚作为全球最大经济体量辐射区的能量，打造背靠中日韩世界最大经济体量的东北亚大湾区，释放“中日韩俄蒙朝”世界最大经济体量板块以及发展层次互补性极强的区域的活力。朝鲜问题一旦解决，吉林通化市、延边州将是世界新一个开放前沿，“一带一路”在东北亚地区才算真正打通。如身处内陆重庆市和郑州市就打造了庞大的平板电脑与智能手机的产业集群，是政府主动作为、克服不利区位条件、培育具有竞争优势产业集群的成功典型，吉林可以学习参考借鉴。

从破解包括吉林省在内的东北困局的角度可以管窥，我国在区域经济管理体制方面未来需要有大的变革，从过去的属地GDP竞争转向跨区域经济比较优势互补的合作。不论范围的大小，过去区域经济合作模式大都基于地理相邻区域，未来则需要更多鼓励具有比较优势互补的地区之间开展市场化新型对口合作模式。这种对口合作可以包括飞地经济、园区共建、GDP和税收共享等改革的创新性方式。年初国务院出台的《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确辽宁省与江苏省，吉林省与浙江省，黑龙江省与广东省；沈阳市与北京市，大连市与上海市，长春市与天津市，哈尔滨市与深圳市建立对口合作关系。东北地区和东部地区开展对口合作是一种区别于对口支援（帮扶）和扶贫的新型跨地区合作模式。

对口合作在政府引导带动下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进资本、人才、技术等要素合理流动，通过市场化运作，促进生产要素和产业有序、科学转移，吸引更多的项目、投资在东北地区落地。不限于国家文件规定的对口合作范围，包括吉林省在内的东北地区各个地方与全国各地具有比较优势互补的合作机会非常多。最近我们正在按照报告的结论尝试一些试点，例如正在计划推动河南省漯河市与吉林省中新食品区、通化市的对口合作，希望将漯河市庞大的食品产业集群与吉林省优质的农产品资源以及中医药产业集群进行比较优势互补叠加，推进河南省漯河市与吉林省大健康产业共同发展。然而，即便是这些小小的试点，也都牵扯到大量的各个层级的体制机制改革。全面深化改革，永远在路上，而非停留在不切实际的口号里。

文章来源：北京大学新结构经济学研究中心