《俄罗斯军队的未来及其变革能力》最新92页

评估俄罗斯在乌克兰战争后可能构成的威胁类型是美国及其盟国面临的一项严峻挑战。2022 年美国《国防战略》（NDS）将俄罗斯描述为 "严重威胁"。然而，自《国防战略》发布以来，乌克兰军队不断给俄罗斯军队造成严重损失，破坏俄罗斯装备，消耗俄罗斯库存。与此同时，西方为首限制俄罗斯获得先进技术，抑制了克里姆林宫的重组能力，北约的扩大也极大地重塑了莫斯科面临的威胁环境。尽管如此，俄罗斯军队仍然保持着世界上最大的核武库，其武装力量的重要组成部分仍然相对完整，俄罗斯政府似乎继续怀有修正主义意图。

鉴于这些事态发展，俄罗斯军队未来会是什么样子？目前出现了两种观点。第一派认为，俄罗斯军队仍将是一个重大威胁--也许会变得非常不同，甚至更加严重。这种观点认为，俄罗斯军队将在相对较短的时间内重组，并可能根据在乌克兰战争中吸取的教训进行改革。毕竟，组织是有学习能力的。第二种观点认为，俄罗斯军队在未来构成的常规威胁将大打折扣。这一派的支持者认为，对乌克兰的战争不仅暴露了俄罗斯军队的根本弱点，而且莫斯科解决这些弱点的能力将受到可用人力、制裁和出口管制的限制。然而，这两种观点对俄罗斯军队的未来描绘得并不全面。

本报告认为，俄罗斯军队确实可能会在战后尝试重建和改革，但通过这些努力而产生的战斗力量很可能会以类似于 2022 年 2 月入侵乌克兰的部队的方式运作。俄罗斯军队可能会宣布进行重大改革，但只有在非常狭隘的条件下才有可能成功，而这些条件很可能不会实现。简而言之，俄罗斯军队不太可能在中短期内进行实质性改革。在乌克兰战争期间，俄罗斯军队确实在学习和调整，预计俄罗斯仍将是一个威胁。即便如此，其未来部队的性质也不太可能与今天的俄军有天壤之别。为帮助分析俄军是否真的在发生重大变化，本报告指出了俄军违背预测、成功转型为不同部队的迹象。

为评估俄军的未来，本报告分析了俄军实施重大改革项目的能力。首先，报告确定了俄罗斯军队的五大组织动态，并研究了这些动态如何影响改革进程，突出强调了阻碍重大改革努力的关键组织障碍。报告特别指出，俄罗斯倾向于进行自上而下的结构性改革，而这种改革在战场上的效果往往有限。

虽然俄罗斯军队成功克服这五种动力的重大改革可能很少见，但却是可能的。本报告根据政治领导层对改革的重视程度和持续时间，以及可用于改革的资源水平，制定了预测俄罗斯军事改革计划的雄心和实施情况的框架。在此过程中，报告提出了一个理论，即政治领导层深入、持续的关注与高水平的可用资源相结合，可为改革成功创造条件。在政治领导层关注度低或关注度高但时间短暂和/或资源水平低的条件下，俄军很可能无法进行改革，除非国防领导层具有特别的动力和能力。报告还研究了以往改革努力的三个案例--19 世纪 60-880 年代的米柳京改革、20 世纪 90 年代的改革乏力以及 2008-2022 年的 "新面貌 "改革，以更好地理解历史和文化如何影响俄罗斯军事改革的未来。

俄罗斯军队有能力进行改革，尤其是结构性改革。但这并不意味着改革会一帆风顺。事实上，俄罗斯寻求自上而下的结构性改革的倾向与俄罗斯军队的持久特点相匹配，这表明俄罗斯军队的转型将是困难的。

主要结论

俄罗斯军队的官僚文化和结构影响其改革能力。俄罗斯军队的五个特点对改革的影响尤为明显：（1）军队与政治领导层的特殊关系；（2）等级森严的中央集权决策；（3）信息流的倾斜和孤立；（4）重理论轻执行；（5）腐败盛行。这些特点从几个方面影响着改革行为。例如

• 俄罗斯国防领导层可能难以准确诊断出需要改革的问题，俄罗斯军方更倾向于关注新出现的战略层面的挑战，而不是战术或作战层面的薄弱环节。这意味着许多挑战，尤其是主要在较低层次出现的挑战，可能会得不到解决。另一方面，由于俄军在评估战争性质的变化方面有着悠久的历史，因此可能比其他国家更早认识到需要适应新兴战争的各个方面。

• 由于政治利益、成本估算不准确、实施障碍以及缺乏来自主要利益相关者的反馈，俄军可能无法就哪些改革路径做出最佳决策。

• 一旦俄罗斯军方决定进行哪些改革，往往很难实施改革政策，特别是那些涉及文化变革或许多参与者的改革政策，原因在于不鼓励权威的军事文化、缺乏有才能和有权力的中层管理人员、信息不准确以及缺乏调整方向的灵活性。

由于这些改革倾向，寻求改革的俄罗斯军事领导人很可能将重点放在大的结构性变化上（如军区重组），或者在预算充裕的条件下，将重点放在可以通过注入现金来缓解的问题上（如装备现代化）。另一方面，由于军官保守、用于跟踪和执行改革进展的信息不准确、缺乏问责制、腐败盛行以及政治敏感性等原因，需要自下而上进行变革或触及政治敏感问题的改革对俄罗斯军队来说本质上更加困难。

俄罗斯军方可以尝试改进改革方式，增加改革成功的机会。例如，俄军可以尝试改进其管理方法和文化，以促进创新和改革的实施。虽然历史和官僚主义倾向表明这种可能性不大，但莫斯科认真对待改革并因此可能成功转型的迹象包括努力下放指挥和控制权（C2）、最大限度地减少信息孤岛和根除腐败。然而，这些改革与俄罗斯现有的官僚主义倾向背道而驰，因此很难完全实现。

有三个变量有助于预测俄罗斯改革计划的雄心和实施水平：（1）政治领导层对改革的重视程度（包括力度和持续时间）；（2）军队可用于改革的资源水平；（3）国防高层领导的管理技能和对改革的献身精神。通过研究这些因素如何相互作用，本报告制定了一个框架，用于预测 "繁荣之左 "的俄罗斯改革计划的范围和可能取得的成功。该框架描述了六种情景，并对每种情景下改革计划的雄心程度和成功实施程度进行了预测。

俄罗斯军事改革很难，但并非不可能。如果俄罗斯政治领导层既能提供大量资源，又能持续高度关注改革，那么转型军事改革就最有可能取得成功。

然而，俄罗斯军队目前的运作方式可能会继续存在。本报告描述的其他五种情景概述了未来改革计划的不同雄心和实施规模。每种情景都凸显了真正的转型改革计划可能有多困难。在中短期内，俄罗斯军队可能获得的资源水平较低，政治领导层不太可能持续关注军事改革。因此，俄罗斯军方推行的任何改革项目在规模上都可能雄心勃勃--因为政治领导层最初对改革感兴趣--但在实施过程中却会受挫。

如果俄军领导层认识到他们不可能改变俄军的行动方式，那么俄军很可能会依靠非常规战术来遏制外国侵略并追求俄罗斯的利益。这些战术包括增加使用核武器的威胁（尤其是在战略级别以下）、战争门槛以下的胁迫措施，以及投资于它认为美国害怕的高可见度能力，包括反卫星（ASAT）能力和高超音速武器。俄罗斯军方还可能继续依靠大规模作战来实现战场效果，这取决于从乌克兰吸取的教训

建议

俄罗斯武装力量的未来形态和能力是美国和盟国决策者面临的一个重要课题。如果分析人员低估了俄罗斯武装力量的实力，美国及其北约盟国就有可能对自身的军事能力投资不足，从而可能危及欧洲盟国的安全以及美国和北约的利益。另一方面，如果分析家高估了俄罗斯武装力量的能力，美国就有可能发展出一种过分强调欧洲而牺牲在其他地区（如印度洋-太平洋地区）投资的力量结构。

乌克兰战争证明了评估军事能力的重要性和难度。许多分析家认为，俄罗斯军队是一支强大的现代化作战部队，自 2008 年与格鲁吉亚开战以来战斗力有了显著提高，因此在 2022 年 2 月俄罗斯入侵前夕，许多分析家认为俄罗斯军队将迅速击败乌克兰军队。然而，俄罗斯入侵初期却暴露出士气低落、后勤薄弱、指挥和控制过于集中、装备不足、腐败猖獗以及过度依赖深奥的条令等问题，揭示出始于 2008 年的改革努力未能完全实现其许多核心目标。

本报告为情报界（IC）和广大分析人员在评估俄罗斯未来改革计划和俄军未来时提出了若干建议。鉴于资源水平、政治领导力的强度和持续时间以及国防领导力在预测俄罗斯军事改革的雄心和成功方面的重要性，将资源用于回答以下问题将提供重要的预测杠杆作用：

• 俄罗斯的军事预算会是怎样的？主要的经济预测都预示着俄罗斯经济的衰退。因此，人们很容易预测国防部和武装部队的可用资源将会减少。然而，需要注意的是，这可能并不像许多分析家预测的那么低：俄罗斯政府及其前身苏联政府历来都会继续在国防上花钱，即使是在更广泛的经济陷入困境时也是如此。因此，尽管军事资源可能会受到限制，但其水平可能与俄罗斯整体经济的发展轨迹并无直接关联。

• 政治领导层的关注点会是什么样子？虽然很难预测俄罗斯政治领导层的利益，但报告描述了可能出现的几种情况。分析人员应研究领导层对改革的兴趣程度（尤其是公开宣布的任何具体重点领域）以及领导层关注改革的持续时间。领导层是发表一次讲话后就继续前进，还是总统和总统府继续投入时间、关注和资源来解决军事改革问题？

• 国防领导层会是什么样子？为确定下一届俄军领导层可能采取的改革方法，分析人员应努力跟踪新军事领导人的崛起，以及他们对改革努力的态度、对个人利益的兴趣和管理风格。

  • 分析人员应努力了解思想和管理风格可能在何处出现。战争经历塑造了军事领导人的领导风格和思想。因此，下一代俄罗斯军事领导人很可能来自当前战争的战场和指挥中心。他们对俄罗斯军事表现的哪些方面感到失望？他们是否形成了与前任不同的指挥行为？他们在向谁学习？哪些军官受到奖励，哪些声音被压制？行动失败可能会催生新的亚文化，因为个人都在寻求提高绩效。我们是否看到军官们提出新的想法，其中是否有获得认可的？

  • 为了追踪当前国防社区以外潜在新兴军事领导人的崛起，分析人员应研究军队以外赢得军人尊重的声音。例如，这些声音可能来自军事博客、情报部门或私营军事公司（PMC）。

• 俄罗斯军方有何动力寻求重大改革？虽然乌克兰战争暴露了俄罗斯在多个领域的低效和潜在弱点，但假定俄罗斯人确实会寻求重大改革计划是不明智的。个人和职业动机--包括承认以前的努力已经失败--可能会阻碍认识到这种计划的必要性，而军事领导人可能会辩称军队没有按照条令作战，或声称这不是军队为之而建的战争类型，从而将在乌克兰的任何糟糕表现合理化。此外，政治背景和军事表现的敏感性可能会阻碍寻求改革计划。认为在乌克兰取得了胜利或成功也会减少改革的压力。

• 最后，有哪些迹象表明俄罗斯军队正在发生真正的变化？美国及其盟国最好特别关注政治领导层对改革的重视，以及军事领导层对改革和管理风格的兴趣。俄罗斯试图改变改革方式的迹象包括：努力转变官僚改革倾向，例如：改变管理流程；创建更能接受失败、更重视准确信息的文化；改进军事教育系统和课程；加强立法和公众监督；在想法的产生、选择和评估方面有更多的声音；以及针对各级腐败的资源充足的计划。真正变革的另一个指标是通过并落实耗费大量政治资本的改革，这表明改革的兴趣是真实的，而不仅仅是为了方便。另一方面，改革失败的先兆包括：宣布了崇高而不具体的目标、缩小目标范围或在目标上出尔反尔、政治兴趣转移或不集中。

  • 俄罗斯军事领导层如果认识到改革的难度，也可能会寻求条令、方法或能力上的创新。在此，美国及其盟国应密切关注有关军事条令和战略创新的讨论。然而，与其他改革一样，任何创新的实施及其影响都将是关键所在。

报告还提出了美国及其盟国和伙伴可以塑造俄罗斯改革行为的方法。

• 美国及其盟国和伙伴应继续利用制裁、出口管制和其他金融措施来限制俄罗斯军方的改革能力，同时认识到这些手段的局限性。这些手段会影响经济的整体规模，从而影响联邦预算的可用资源总量，并使俄罗斯更难获得军事装备材料。然而，即使俄罗斯经济受到限制，莫斯科仍可继续为国防投入大量资源。因此，如果美国试图限制俄罗斯重建军队的能力，那么依靠这些经济手段不应被视为是足够的。

• 美国及其盟国和伙伴可以通过增加俄罗斯领导人必须应对的问题范围来影响领导层对改革的关注。例如，增加军事演习并使其多样化、展示新能力、发表公开声明以及其他活动都可能压倒或影响政治领导层的注意力。在开展此类活动时，应谨慎考虑事态升级的风险。

如果俄罗斯国防机构无法转型，那么美国及其盟国就可以在对俄罗斯军队可能如何运作有更多了解的情况下，做好威慑和防御俄罗斯侵略的准备。鉴于俄罗斯军队已经受到的损害，美国和北约处于一个难得的位置，可以利用俄罗斯相对虚弱的时刻来加强自身以及合作伙伴（包括乌克兰）的地位。因此，美国、北约和合作伙伴应该

• 继续想方设法将低于阈值的侵略影响降至最低，特别是通过社会复原力。俄罗斯军方很可能继续使用或增加使用阈值以下活动来追求其利益。美国和北约应努力将这些活动的影响降到最低，包括通过发展社会复原力、增加有关努力的信息传播以及制定其他反制措施。

• 勤于全面评估能见度高的武器项目。俄罗斯军方可能会寻求投资于其分析师和决策者认为具有高度威慑力的武器项目，包括反卫星（ASAT）能力和高超音速武器。当然，这些能力本身并不能赢得战争，但如果俄罗斯政府认为美国惧怕这些能力，那么它可能会更加重视展示这些能力--即使它们尚未得到充分发展。因此，美国及其盟国应期待俄罗斯冠冕堂皇的语言和展示，但应谨慎评估其能力的真实面目，而不是其在试验、演习、新闻发布、演讲和阅兵中的表象。

• 审查升级管理方法，确保能力和计划能够胜任延伸威慑的任务，并不断调整和改进威慑信息的有效传播。鉴于对核威胁的依赖可能增加，美国和北约应确保其核态势具备应对和威慑俄罗斯任何使用或使用威胁的能力。

• 建立对抗俄罗斯常规力量的能力。除了准备应对受乌克兰战争影响较小的俄罗斯能力（包括一些空中和地面系统）外，北约还应准备应对俄罗斯在乌克兰测试的其他常规优势和能力，包括应对无人机系统 (UAS)、地雷、装甲和电子战 (EW) 的能力。

• 准备利用俄罗斯军队现有的持久弱点，包括士兵士气低落、难以协调联合行动、指挥与控制 (C2) 能力差以及腐败严重。