美国情报工作浅析

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两次世界大战期间

第一次世界大战结束后，美国在外交上陷入严重的孤立主义。战后执政长达12年之久的共和党人强调经济利益的重要性，为了追求最大的商业利益，美国人放弃了在国防方面一切“不必要的”开支，在美国的工业总产值中，军用品生产还不到1%,军费开支只占国民收入的2%左右。消极的对外政策使情报工作失去了存在的依据。两战期间，美国的情报工作发展缓慢。缺乏信息共享的情报体制、低下的情报搜集能力、笨拙的情报分析、迟钝的情报意识使珍珠港事件不可避免。

一、两次世界大战期间美国的情报工作

战前，美国重要的情报手段有6种，即外交官的报告、武官的情报、与友好国家的情报交换、无线电情报、公开来源情报渠道、以及私人提供的情报。第二次世界大战爆发之前，美国根本不存在真正的谍报工作。1939年8月，海军情报部长安德森（Walter S.Anderson）在向海军部长所作的备战报告中指出：海军情报部在海外进行的工作，仅限于武官们写来的报告，以及陆军部、国务院、商务部和某些商务单位送来的材料，还有就是预备军官到国外旅行时的所见所闻，“真正经过组织，能够执行间谍和反间谍等勤务的隐蔽情报工作并不存在”，其主要原因就是“海军情报机构目前没有经费可供开销”。陆军情报部长迈尔斯也承认，战前陆军情报部在日本没有秘密的谍报网，只在新加坡有一个小小的谍报网。

秘密的谍报工作无从开展，从事公开来源情报活动的外交官和武官就成了美国了解外国动向的耳目。美国驻外使节大都是经验丰富的外交家。如驻日大使格鲁（Joseph Grew）、驻法大使威廉·蒲立特（William C.Bullitt）都受过良好的职业训练，与驻在国官员保持了良好的关系，因而能获得一些重要情报。据迈尔斯说，关于日本的情报，最重要的情报来源是驻日大使格鲁，他的报告送交国务院，但迈尔斯可以看到。格鲁在报告中描述了日本人对战争的态度以及它对美国的敌意，只包含非常有限的军事信息。

武官是军事情报机构最主要的情报来源。1941年3月10日陆军情报部成立联络处，负责武官事务和对外交流工作。但由于经费紧缺，武官的编制一再压缩。随着国际局势日见紧张，美国不断向热点地区派出观察员和武官，武官人数有所增加。欧洲战争爆发后，驻外武官增加到57人，其中有半数在交战国。海军武官的人数要少得多，1939年只有17名驻外武官，其中9名在欧洲国家，其余大部分分布在拉丁美洲。

由于经费紧缺，武官获选的首要条件不是他本身的素养，而是他是否有钱支付得起他在国外的消费。德怀特·艾森豪威尔曾说，在两次世界大战期间，只有那些富裕得无须为生计操心的军官才想当武官，“通常他们是值得尊敬的、在交际中受欢迎的贵客，但是他们之中知道情报工作要素的人寥寥无几”。有的人不懂驻在国的语言，更不用说对驻在国情况的研究和了解了。

按规定，所有驻外武官在上任之前都必须经过培训。1931年6月30日陆军情报部的一份材料声称所有的驻外武官都必须熟悉驻在国的情况，武官赴任之前情报部要向他介绍情况，包括情报部对该国情况的了解，需要了解的问题，等等。陆军情报部长哈里·奈特（Harry Knight）扬言，新任武官在工作原则、政策、工作程序和特定使命等方面都受到了情报部的严格指导。但据曾经任过驻外武官的人士回忆，奈特将军和陆军情报部所谓的培训压根就不存在。1935年出任驻德陆军武官的杜鲁门·史密斯（Truman Smith）少校回忆说，他曾在陆军情报部接受过为期两周的训练，内容涉及财经原则和密码使用，其他内容甚少。大多数武官只是一些被赋予了情报任务的语言专家，根本没有接受过严格的情报训练。大多数武官对情报工作根本不感兴趣。

驻外记者的公开报道是一个重要的公开情报来源。当时美国驻德记者囊括了美国新闻界的精英人士，如哥伦比亚广播公司的威廉·夏伊勒、《纽约时报》的奥托·托利切斯都是德国问题专家，精通德国的历史和文化。他们的报道多次获得普利策新闻奖，具有极高的情报价值。新闻记者的报道成为美国决策者和美国民众了解德国和欧洲动向的最好渠道，这对专门从事情报搜集的军事情报机构是莫大的讽刺。

大战结束后，亚德利在纽约开设了一个办事处，从事密码破译工作，这就是有名的“黑屋”。借助于美国电讯公司的帮助，亚德利获取了大量的电报底稿，从而为破译扫清了障碍。在1922年的华盛顿会议上，亚德利破译了日本外交使团与东京外务省之间的联系电报，掌握了日本代表团的底牌，从而迫使日本承认在海军吨位上美国与英国享有同等权利，而日本只能保有美国海军总吨位的60%。但随着美国通信保密法的完善，流入“黑屋”的电报越来越少，再加上美国消极的情报文化的影响，美国国务卿亨利·史汀生以“君子不拆阅他人信件”为由，停止了对“黑屋”的拨款。1929年5月10日，“黑屋”关闭，国务院把密码方面的任务移交给陆军通信兵主任。1930年4月，陆军成立了信号情报局（SignalInte lligence Service,SIS），威廉·弗里德曼（William Friedman）担任局长。信号情报局负责编制陆军的密本和密表，截收外国的无线电通信，破译其密码，为战时培养信号情报人才。它并不是陆军情报部的下属机构，而是通信部队的一部分。1934年后，信号情报局接过了原先由副官长办公室（Adjutant General's Office）负责的密码印制和分发业务，从而成为陆军在密码事务方面的核心机构。到1938年，信号情报局在加利福尼亚、得克萨斯、巴拿马和菲律宾、夏威夷等地设立了截收基地。

美国海军也有自己的信号情报机构。1922年7月，海军通信部密码与信号科被确定为海军作战部第20部G科（OP-20-G）。1924年7月，劳伦斯·萨福德（Laurence Safford）在G科成立了无线电情报组，并在华盛顿、缅因、夏威夷等州设立了侦听站，截收日本的无线电通信。侦听站对获取的情报资料进行初步分析，然后将分析结果报海军通信部总部，再由总部的专家对分析意见进行二次分析。大部分截收材料以未经分析的形式，由海军通信部直接送交情报的最终用户，如白宫、国务院、陆军部等单位。

综合各侦听站的材料，美国人发现，日本至少使用了9种密码机，其中最重要的是2597型字母打字机，专用于高级外交通信。美国军界习惯用“桔色”来指代日本，此前日本使用的高级密码机已经被命名为“红密”（Red Machine），因此，2597型打字机被命名为“紫密”（Purple）。萨福德建议由陆海军联合攻关，共同破译“紫密”。在弗里德曼等人的努力下，1940年9月，美国造出了“紫密”的破译机器，称之为“魔术”（Magic）。第二部“魔术”机被交给海军使用，第三部“魔术”机器则在1941年2月被送给英国，第四部“魔术”机器被送往菲律宾。在珍珠港事件发生的时候，拨给夏威夷使用的一部密码机正在制造中。

同英国一样，美国在“魔术”情报的使用中，也把保密放在了最重要的位置。1941年1月23日，军事情报机构拟定了一张有资格阅读“魔术”情报的人员名单，包括总统、国务卿、陆军部长和陆军参谋长、海军作战部长、陆军作战计划部长和海军作战计划部长、陆军情报部长和海军情报部长。驻在各地的陆海军部队指挥官不在阅读“魔术”情报的范围之列，但如果华盛顿认为这些情报对他们有用，通常会冠以“据极可靠来源”的字样转发给他们阅读。驻菲律宾的美国陆军司令官道格拉斯·麦克阿瑟陆军上将和海军指挥官托马斯·哈特海军上将不仅可以看到“魔术”情报，甚至还分到了一台“魔术”机器。

“魔术”情报成了美国了解日本外交意图的最佳渠道。至1941年秋，“魔术”每天提供50至75份电报，有一天竟然高达130份，有些电报的内容长达15页打印纸。阅读“魔术”情报的人显然不能看完全部电报。因此，陆军情报部和海军情报部要对全部电报进行分检，平均每天挑选25份电报分发。情报分发通常每天进行两次，夜间来报在次日早晨发出，白天来报在当日傍晚发出，特别重要的电报立即发出，如果时间过晚，往往发往收阅人寓所。

除“魔术”之外，美国信号情报机构还企图破译日本的海军密码。海军通信部在夏威夷、关岛和西雅图、菲律宾等地设立了侦听站，设在夏威夷的“海波”（Hypo）侦听站成为太平洋舰队司令金梅尔（Husand E.Kimmel）的主要情报来源。除了从事信号截收、密码破译之外，它还承担了部分情报分析工作，如分析日军的战斗序列、新式战斗机的性能。1941年5月，约瑟夫·约翰·罗彻福特（Joseph J.Rochefort）受命前往珍珠港，以加强当地的无线电情报单位。6月，罗彻福特被任命为14海区无线电情报小队负责人。为了隐蔽企图，该无线电情报小队的番号被改为作战情报小队。为加强自身的情报分析能力，作战情报小队截留了部分从其他侦听站获得的信号情报资料，从而为后来与海军通信部的竞争埋下了伏笔。

作战情报小队是一个战术情报单位，它主要通过密码破译和无线电流量分析获取情报，跟踪日本舰队的动向，确定日本舰队的方位。它只能提供有限的情报资料，有关日本意图的情报资料，很多都不会发到作战情报小队。在它截收的日本海军电报中，能破译的只有10%,对日本海军的高级密码，它完全没有能力破译。

罗彻福特的主要目标是破译日本的海军司令长官密码。从1926年开始，美国海军曾断断续续地破译过这种密码的前几版，但对其最新版无能为力。日本海军的另一种主要密码体制是所谓主要舰队密码体制（Japanese fleet cryptographic system），美国海军称之为J N25B.珍珠港事件爆发前，美国海军在这一密码体制上没有取得突破。

作战情报小队是太平洋舰队情报官埃德温·莱顿（Edwin Layton）的主要情报来源。罗彻福特通过莱顿向太平洋舰队司令金梅尔、第14海区司令布洛克报告，有时也直接向金梅尔报告。但是，他的情报不向陆军通报，也不向负责第14海区反情报工作的欧文·曼菲尔德（Irving Manfield）通报。

作为太平洋舰队的主要情报官员，莱顿负责协调整个舰队的情报工作。他对作战情报小队等单位提供的情报资料进行综合评估，然后向金梅尔司令和海军作战部长斯塔克（Harold Rainsford Stark）报告。同样，他也不向夏威夷地区的陆军提供情报。在他的记忆中，他只与当地陆军的情报军官比克内尔（George W.Bicknell）谈过一次话。

莱顿的职能与海军作战部作战计划部长里士满·特纳（Richond Kelly Turner）的职能产生了重叠。作战计划部负责制定针对假想敌国的作战计划，但特纳认为，现有的海军情报机构没有分析日本海军意图的能力，这样的分析只有他的作战计划部才能进行。在珍珠港事件前，特纳和海军作战计划部垄断了大部分从海军通信部获得的信号情报，并据此作出了许多分析。然而，许多评估都是错误的。特纳坚持认为，日军正忙于进攻苏联，没有进攻珍珠港的计划。

随着空军作为陆军的一个附属军种的出现，一些空军军官也加入了陆军情报部，空军也向国外派遣空军武官。空军在航空摄影、夜间摄影方面取得了重要进展。这在一定程度上增加了陆军情报部的情报搜集能力。空气动力学的进步使空军希望获得独立行动的能力。空军希望自己进行空战，而不仅仅是对地面提供支持。航空侦察要为空军的战略轰炸提供情报保障，而不是支持陆军的战术性行动。到1935年，大部分的飞机已经处于空军司令部的直接控制之下，尽管空军的观察小组仍然配属于陆军，但只有8个侦察机中队可以活动。一旦发生战争，陆军将得不到足够的空军情报的支持。

两次世界大战期间美国情报工作最重要的职能不是情报搜集，而是反颠覆和反破坏活动。联邦调查局（Federal Bureauof Investigation,FBI）在美国情报体系中作用突出。该机构成立于1908年，1909年5月被命名为调查局（The Bureau of Investigation），1935年被命名为联邦调查局。

美国加入第一次世界大战后，联邦调查局开始从事反间谍、反破坏活动。大战结束后，“红色恐怖”浪潮席卷美国，防止共产党人的颠覆活动成为司法部调查局的主要工作。联邦调查局建立了20万张卡片资料，所有的激进组织和激进出版物都立有详细的档案，收集了6万名嫌疑分子的姓名和个人简历。调查局还和其他机构合作，派密探打入激进组织内部，摸清了激进组织的详细情况，并掌握了这些组织的领导权。

两次世界大战期间美国情报工作最严重的缺陷是缺乏协调。这可以从1938年的拉姆里奇（Guenther Gustave Rumrich）间谍案中反映出来。本案是美国有史以来最大的间谍案，被起诉的被告高达18人，但由于插手侦查、逮捕的单位过多，竟有14人钻了空子，逃出法网。这一案件使美国政府认识到情报协调的重要性。1939年6月26日，罗斯福总统下令，一切有关间谍、反间谍和破坏活动的案件由联邦调查局、陆军情报部、海军情报部统一负责，上述3个单位的主官组成部际情报委员会（Interdepartmenta lIntelligence Committee），其他单位不要插手这类案件，一旦获取此类情报，必须就近与联邦调查局办事处联系。尽管陆海军信号情报机构联合破译了日本的外交密码，但在信号情报的共享方面缺乏协调的问题同样存在。译出的外交电报提供给陆军部、海军部和国务院，秘密活动电报提供给陆军部和海军部，海军电报只报送海军部，并向陆军部提供摘要。这种互不通气的状况影响了人们对情报的理解。

1940年5月31日，律师多诺万（William J.Donovan）撰写了一份关于建立新的情报机构的建议，即《关于建立战略情报局的计划要点》。1941年7月11日，以多诺万为局长的情报协调局（Coordinator of Information,COI）成立了。根据白宫的命令，多诺万的任务是“收集、复核来自各个部门的有关国家安全的情报和资料”。

情报协调局的成立对既有的情报工作格局形成挑战。在酝酿成立情报协调局的时候，联邦调查局和军事情报机构就多次表示，成立一个中央情报机构将是一个错误，现有的体制是令人满意的。后来在设立战略情报协调专员时，他们也明确表示反对，并断言“由总统任命的协调专员，一定要插手整个情报工作，把陆军和海军的情报搜集、情报评估控制起来，这种局面是非常糟糕的”，设立情报协调专员必将“导致层次繁复，关系复杂，特别在战争日益迫近之时必将贻误工作”，因此“纯属累赘，绝无必要”。因此，情报协调局成立之初的运转颇不顺利。多诺万忙于招兵买马，为情报协调局的生存而战，真正的情报工作还没有起步。

二、珍珠港事件前美国的情报失误

由于“魔术”的存在，美国决策者十分了解日本的战争意图，也知道日本政府缺乏谈判诚意，在关键问题上不会让步。在战争爆发前，美国还通过“魔术”了解了大部分的战争征候。到珍珠港事件发生前，美国决策者几乎可以肯定，日美之间的冲突最后只能通过战争解决。

1941年7月2日，日本召开御前会议，作出了“南进第一，如情况允许，则北进，独立自主地参加对苏战争”的结论。7月8日，美国获悉了这一内容。7月19日，美国破译日本驻广东总领事于14日发给外务省的电报，得知日本将以法属印度支那为基地，进占新加坡，以空军和海军“一举粉碎英美军事力量”。美国和英国、荷兰等国冻结日本资产，成立了以麦克阿瑟为首的远东陆军部队。

10月16日，美国获悉日本近卫内阁已经总辞职，接替近卫的可能是东条英机。海军作战部长斯塔克立即电令美国海军各大舰队，要求它们进入戒备状态：“日本内阁总辞职可能会使事态严重起来。下届内阁可能由一些强烈反美的国家主义者组成……日本似乎认为，现今这种绝望的局面是由美英两国一手造成的，日本有进攻这两个国家的可能。鉴于这种可能性，你们应当采取适当的戒备措施，但以不惊动居民和暴露战略意图为度。”第二天，斯塔克专门致信太平洋舰队司令金梅尔，说在日本的动向明朗之前我们必须保持警惕。

11月7日，国务卿赫尔（Cordell Hull）在内阁会议上介绍了日美谈判的详细情况，表示“形势万分紧迫，我们说不上何时何地将遭到日本的进攻，因此，我们必须不断进行警戒”。

11月12日，美国得知日本政府决定把日美谈判的最后期限定为11月25日。赫尔认为，如果美国不能在11月25日前满足日本的要求，日本将决心对美作战。

11月27日，陆军参谋长马歇尔和海军作战部长斯塔克分别向所属部队发出警戒命令。在给太平洋舰队的命令中，斯塔克指出：“这份命令应视为战争警告，同日本进行的稳定太平洋局势的谈判已经结束，估计日本将在最近几天内采取侵略行动……你们务必采取适当的防御措施。”陆军部在给夏威夷陆军司令肖特（Walter Short）的命令中虽然没有明确指出这是战争警告，但指出，日本未来的行动很难预测，敌对行动随时可能发生。在发生敌对行动前你应该采取你认为必要的侦察措施和其他措施，但以不引起居民骚动和暴露意图为度。电文最后命令肖特报告他采取了哪些警戒措施。

11月30日，“魔术”破译日本致德国大使馆的电报，内称：日美对话已经破裂……,盎格鲁萨克森国家与日本之间的战争可能通过一些冲突突然发生，时间比任何人想像得都要快。

12月1日，罗彻福特发现日本海军更换了无线电呼号，而一个月前，日本海军刚刚更换了无线电呼号，此前，日本海军要6个月才更换一次无线电呼号。频繁地更换无线电呼号，这是日本准备发动大规模军事行动的重要迹象。

12月3日，美国破译了2日东乡外相致野村大使的命令：除特别指定保存的东西外，大使馆应销毁密码机、密码本和密码略语。由于大使馆总共只有两台紫色密码机，销毁一台密码机将不能保证大使馆的正常通信，这一命令让陆军情报部的资深密码分析家弗兰克·罗利特（Frank Rowlett）满腹狐疑。负责分发“魔术”情报的奥蒂斯·萨特勒（Otis Sadtler）发现这一情况后，向罗利特提出了一连串的问题：这种情景以前发生过吗？日本做好更换密码的准备了吗？萨特勒说：“罗利特，你知道这意味着什么吗？这意味着日本将同美国开战！”他急忙向陆军情报部长告警。副国务卿韦尔斯看到这份电报，感到“战争可以避免的机会已经从千分之一降至百万分之一”。情报人员发现，日本大使馆正在后院焚烧文件，以致于引起了冲天烟雾。陆军情报部长谢尔曼·迈尔斯和远东情报科科长鲁弗斯·布拉顿（Rufus Bratton）说，这种情况预示日美之间“至少是断交，甚至可能发生战争”。

12月5日，“魔术”截收到日本间谍吉川猛夫发自珍珠港的电报：“5日下午港内有如下舰只：8艘战列舰，3艘巡洋舰，16艘驱逐舰。”但这份情报没有得到及时处理，而是被保留在文件筐里。

12月6日，星期六下午，东乡外相向野村大使发出了第901号电报，说一份重要电报即将发出，这就是对赫尔备忘录的答复。电报将分14部分拍发，向美方呈递电报的时间将另行告知，但大使馆应作好随时递交的准备。但这一情报没有引起陆军部的注意，马歇尔也没有看到情报。

从晚上8时30分开始，外务省拍发了电报的前13部分。陆军情报部远东科科长布拉顿和海军情报部的阿尔文·克雷默（Alvin Kramer）分头发送电文。当布拉顿去找马歇尔时，马歇尔不在。布拉顿只好把它锁在保险柜里，马歇尔没有看到这份电报，其他人也没有看成。罗斯福看完电报后，告诉其助手哈里·霍普金斯：“这意味着战争。”他立即拿起电话，要斯塔克接电话。但斯塔克夫妇正在大剧院里看演出，总统不愿意用喇叭把斯塔克喊出来，与斯塔克的联系作罢。

12月7日（星期日）凌晨，华盛顿州班布里奇岛海军侦听站截收了日本致美国备忘录的第14部分。“魔术”破译了这份电报，内称“日本政府不得不遗憾地通知美国政府，鉴于美国政府的态度，它不能不认为，已不可能通过进一步的谈判达成协议”。此时，外务省给野村大使的指示也送了过来，“请大使在当地时间7日下午一时将日方对美国的答复交给美国政府”，要求大使毁掉大使馆的最后一台密码机。布拉顿立即与马歇尔联系，但将军骝马去了，具体地点不清楚。后来布拉顿与马歇尔取得了电话联系，但布拉顿不能在电话上谈“魔术”的事，只得恳求马歇尔马上回来。10点半马歇尔回到办公室，11点钟看完了全部备忘录。

马歇尔决定通知美国陆军。他本可以用高频保密电话机直接同各部队司令官联系，但考虑到这种电话以前曾被窃听，用它来传递“魔术”破译的情报有些冒险。他也讨厌电话这种通信方式，于是决定通过电报向各部队告警。随后，他又与斯塔克通了电话，通知他陆军采取的措施，斯塔克同意在电报的末尾加上“通报海军”几个字，并主动提出用海军的电报系统发报，但马歇尔谢绝了。

布拉顿把电文送到陆军部文电中心，交给了爱德华·弗伦奇上校。布拉顿告诉马歇尔电报将在半小时内全部发出。马歇尔隔了一段时间又让布拉顿去看看发报是否顺利，布拉顿回来说一切顺利。但事实是，其他地方的进展都很顺利，但由于天气不佳，至夏威夷的线路不通，弗伦奇无法要通夏威夷的陆军电台，只得采用迂回的办法，通过商业通信渠道把电文发了出去。夏威夷时间7点33分，美国西联电报公司檀香山分局收到了这份电报，但没有按急电立即送至夏威夷陆军司令官手中。等肖特中将收到这份电报时，已经是下午2时多，珍珠港已经是一片废墟。

珍珠港事件给美国造成了极大的损失。除出港的航空母舰部队之外，在珍珠港内的美国舰只几乎全军覆没，人员死亡2334人，失踪916人，伤1341人。这一事件被美国人视为奇耻大辱。第二天，美国对日宣战，太平洋战争正式开始。

日本成功偷袭珍珠港后，美国人对日本的军事奇迹百思不得其解，相关的调查立即开始，美国破译日本无线电通信的事实也在战后被揭露出来。人们立即就对珍珠港事件的起因产生了怀疑，以致于有人认为，是罗斯福政府故意牺牲了太平洋舰队，以把美国拖入第二次世界大战。“罗斯福阴谋论”甚嚣尘上。但事实上，这种说法是站不住脚的。罗斯福政府不可能牺牲数千人的生命把美国拖入战争。是美国决策者和情报机构的错误判断使得珍珠港事件不可避免。

美国情报机构的失误主要表现在如下几点：

第一，过于依赖“魔术”这一单独的情报来源。“魔术”确实提供了大量的情报资料，但它只能提供日本的外交电报，这种电报里很少反映日本的海军动向。从1939年6月1日起到战争爆发，美国信号情报机构破译的日本海军电报，大多是几个月前甚至一年前的。这对了解日本海军的战略动向并无帮助。因此，美国了解的情况与实际发生的情况之间存在着一个时间差，也就是说，存在着一个情报空白。美国人并没有意识到这个空白的存在。美国驻日武官虽然提供了日军的编制、兵力、人员素质等方面的情报，但对日军的意图并不清楚，美国驻日使馆集中力量研究日本的政治动向，对军事问题很少涉及。因此，美国事实上缺乏可靠的情报来源，不得不依赖“魔术”这一情报来源。

“魔术”提供的线索很多是模棱两可、含糊不清的。它没有提供日本即将发起的进攻的时间、地点，美国政府虽然知道日本即将采取重大军事行动，但是，它对日本的军事动态实际上是一无所知。在“魔术”电报中，并没有一份电报提到要进攻珍珠港。尽管“魔术”情报透露了日本对珍珠港的格外关心，但“魔术”同时发现，日本对菲律宾、美国西海岸和巴拿马也同样有兴趣，这种情报如果不加特别分析，没有特别的警惕性，情报人员很难意识到日本海军的真正目标所在。因此，仅依据“魔术”提供的情报，并不一定能得出日本即将偷袭珍珠港的判断。说罗斯福政府通过“魔术”掌握了日本偷袭珍珠港事件的情报，是不符合事实的。

由于“魔术”情报的存在，美国决策者产生了一种盲目的自信或错觉：不管日本未来的行动如何，都不会逃出美国的掌握。因此，美国可以静观其变，坐待事态的进一步发展，从而使自己处于一种消极等待状态。

第二，缺乏一个高水平的情报分析机构。应该说，“魔术”提供的情报虽然支离破碎，但它毕竟还是提供了一些线索。“魔术”破译了日本驻夏威夷总领事馆与东京之间往来的全部电报，这些电报涉及太平洋舰队的动向、珍珠港内的舰船状况、夏威夷的防卫等问题。到开战之前，电报不仅报告了停泊在珍珠港的舰种及停泊位置，连舰名也要仔细核实。这样的情报，如果落到一个有着敏感情报意识、掌握一定技巧的情报分析人员手中，不难看出日本的意图所在。但是，负责处理这些情报的海军通信部竟然未能从这些电文中看出日本进攻珍珠港的意图。陆军破译专家威廉·弗里德曼（William Friedman）说，在陆军或海军情报机构中，没有人负责研究“魔术”情报，没有人负责把相互联系的秘密情报加以综合整理。如果美国当时有一个综合性的情报机构，这种情况当不至于发生。

第三，在分析日军的进攻方向时，美国决策者和情报人员存在着一连串的思维定势，这种先入为主的判断，影响了对日军进攻方向的把握。美国情报人员一直认为，日本会配合德国进攻西伯利亚。希特勒正不断对日本施加压力，要求日本对苏作战。从避免两线作战的角度来看，日本也应以对苏作战为合理，因为美国当时还没有参加世界大战，而日本由于《德意日三国同盟条约》的签订已同轴心国捆在一起。在几十万大军陷于中国战场的情况下，日本如果再开辟第二战场，无异于自寻死路。美国情报人员也想到日本可能南进，但又设想日本的进攻矛头将是英荷两国的属地，而不会是美国。如果真正同美国作战，那么最有可能遭到进攻的将是关岛、中途岛和菲律宾，而不是夏威夷。

由于未能破译日本的海军密码，海军通信部只能以无线电测向、监听日本舰艇及部队的无线电呼号为基础，分析日本舰队的动向。1941年2月和7月，海军通信部曾两度失去日本航空母舰部队的踪迹，但海军通信部正确地判断日本的航空母舰在其本土水域。这在很大程度上加深了海军通信部的自信，并在某种程度上形成了一种思维定势：情报分析人员的判断是正确的。12月1日，由于日本海军更换了无线电呼号，太平洋作战情报小队失去了日本航空母舰的踪迹，罗彻福特说：“今天关于航空母舰的情报几乎完全空白。”但海军通信部的《国际形势简报》却认为，由大型舰只组成的大部队以及航空母舰部队仍在日本本土水域，并认为日本对泰国采取早期行动的可能性很大。海军情报部的麦卡勒姆（A.H.Mc Collum）中校认为：“从整个形势看来，日本主要战略矛头所向，第一步是事实上支配和占领泰国，第二步大概是迅速进攻英属领地，例如缅甸和新加坡。”在11月2日的情报评估中，陆军情报部长迈尔斯列举了日本可能进攻的目标，但没有指出哪一个目标最可能遭到日本的进攻。12月5日，他重新列举了这一清单，指出日本下一步最可能的目标是占领泰国。美国驻外使领馆和船民都报告，在法属印度支那海岸发现了日本海军的踪迹，日本人在南进。这在某种程度上助长了情报分析人员的自信心。

情报判断对军方乃至总统的决策影响很大。11月25日中午罗斯福总统在白宫召开了最高军事会议。罗斯福指出，日本人早就有不宣而战、突然袭击的坏名声，要提防日本人这一手。27日，马歇尔和斯塔克向总统递交了《关于远东形势的意见书》，预料日本将南进，特别是要侵入泰国。为了与之对抗，在加强菲律宾防御力量之前，美国应尽量避免对日作战。这份意见书表达了美国军方的判断。罗斯福同意发出最后警戒命令。海军部在给太平洋舰队的命令中指出：“日美谈判已经结束，估计日本将在最近几天内采取侵略行动，看来日军要对菲律宾、泰国或克拉地峡（马来半岛）或婆罗洲采取行动。”命令中唯独未提及夏威夷。12月7日，美国已经知道日本即将在下午1时递交备忘录的最后一部分，马歇尔下令通知夏威夷日本可能于下午1时中断外交关系，陆军作战部长杰罗（Gerow）竟然冲着通信官员大叫，如果发电顺序有先后的话，第一份电报应首先发给菲律宾，而不是夏威夷。事实上，在日本的征服时间表上，珍珠港、菲律宾、泰国都是它的目标，只是时间有先有后。日本的情报活动主要围绕这些地区进行，很难说孰轻孰重，只是因为山本五十六认为，停泊在珍珠港的太平洋舰队是日本南进的主要障碍，珍珠港才成为山本五十六的首选目标。这样，战前日本情报机构对泰国、菲律宾、巴拿马等地的侦察活动，恰好成为掩盖日本进攻方向的烟雾，成为一种名副其实的噪音。

第四，过于强调保密，影响了情报的分发和使用。战争爆发前，全部破译工作和破译力量都集中在陆军，译出的外交电报提供给陆军部、海军部和国务院，秘密活动电报提供给陆军部和海军部，海军电报只报送海军部，并向陆军部提供摘要，但传递的办法很麻烦，由一名信使把电报交给有关官员，阅后即由信使带回，不能留下任何书面材料，其主旨是为了绝对保密，但牺牲了速度，影响了对电报内容的确切理解。没有人对全部材料进行综合研究，阅报人只阅读与他有关的那一部分，看完即拿走，以后再也看不见了，因此，缺乏对情报的综合研究，很难发现这些零碎情报现象之间的内部联系。海军作战部长斯塔克一直以为太平洋舰队司令官金梅尔海军上将了解“魔术”情报，但实际上，早在1941年6月，出于保密原因，金梅尔的名字已经从“魔术”阅读者的名单上勾掉了。为了保密，甚至没有向他透露有关内容。金梅尔和夏威夷基地司令肖特对日美关系出现重大变化一无所知，连日本对珍珠港表现出的强烈兴趣也没有通报他们。日本使馆决定焚毁密码本，这是日美关系破裂的前奏，但肖特等人却蒙在鼓里。太平洋舰队的情报参谋埃德温·T·莱顿少校说：“当获取的情报与你有关时，你往往会更加重视它……如果我们能看到‘魔术’的脱密电报，我们肯定会对偷袭珍珠港的可能性有所警惕。”但是，在莱顿要求获得外交电报时，他的要求却被拒绝。注意保密是好的，但因此而限制它的使用，则是不恰当的。如果情报不能在决策中发挥作用，它就没有什么价值。可惜的是，当时的美国情报机构领导人并没有意识到这一点。

第五，对新军事技术革命对战争形态的影响考虑不足，低估了日本海军的远洋攻击能力，过分夸张了日本海军突袭珍珠港的困难。

第一次世界大战后，随着航空母舰的出现和航空技术的发展，传统的海军战略“大舰巨炮主义”已经趋向末路，以航空母舰为平台的舰载机进攻取代了传统的舰队决战。然而，美国陆海军联席委员会在1921年9月提出的一份报告中依然断言“战列舰仍然是舰队和美国国防的支柱”。在珍珠港事件前，这种传统的海战思维直接影响了美国情报人员和决策人员的判断。美国决策者一直认为日军将进攻东南亚，夏威夷不可能遭到进攻，其根据就在于越洋远征的困难。太平洋舰队司令官金梅尔在国会听证会上说：“我知道那种渡洋远征是有困难的。我知道日本航空母舰续航的限度。我对日本的攻击计划和执行计划的能力有很多疑问，我们收到了关于日本航空队的各种报告。我认为不仅我们，海军部所有的人都对日本航空队取得的成果及其攻击方法感到极为震惊……”太平洋舰队的作战参谋麦克利斯说：“由于日本离珍珠港很远，补给上有困难，因而我们大大低估了它攻击珍珠港的可能性。”

影响美国决策者判断的另一个问题是鱼雷攻击珍珠港基地的有效性。美国认为日本研制不出适合于攻击珍珠港的浅海鱼雷，因此，尽管斯塔克多次要求加强夏威夷的防空，并特别强调“不要因为舰船停泊地的最低水深是10英寻，就武断地认为可以免遭鱼雷轰炸机的攻击”，但金梅尔和他的参谋研究之后认为，既然斯塔克在文件中提到“鱼雷大概不能在40英尺以内的水深行驶”，那么“珍珠港就不会遭到鱼雷的攻击”。麦克利斯承认：“英国航空母舰攻击（意大利海军基地）塔兰托后，我们曾考虑过日本对珍珠港舰船实施鱼雷攻击的可能性，但由于珍珠港内水浅，飞机发射的鱼雷在到达调定深度之前得不到必要的行驶距离，攻击机也将会因防空炮火而遭到巨大损失，因而我曾怀疑这种攻击会成功。”结果，太平洋舰队没有在珍珠港安放任何防航空鱼雷的装置。但事实上，日军科研部门研制成功装有木制稳定器的“改2“型浅水鱼雷，解决了在浅水海域使用鱼雷的技术难题，保证了鱼雷机在20米高度投雷60%的命中率。从1941年8月下旬开始，针对珍珠港水深仅10至12米的地形特点，联合舰队进行了针对性的演练，鱼雷机投雷高度从1000米逐渐下降，最后一直降低到20米，基本动作完全模拟实战。整个攻击动作反复进行演练，动作要领被飞行员牢记在心。

第六，珍珠港本身的侦察能力有限。马歇尔曾对罗斯福总统说，夏威夷是世界上最坚固的堡垒，敌人的航空母舰、护卫舰和运输舰大约在750英里之外就会遭到太平洋舰队的空中打击，到200英里范围内，敌人将遭到各型火炮的打击。然而，这种打击能力是建立在正确预警的基础上。由于珍珠港的侦察力量有限，太平洋舰队事实上无法对夏威夷实施全方位的侦察，只能进行一个128度的扇面侦察。但在确定侦察范围时，侦察部门把力量集中在夏威夷的西南方向，而不是面对日本的北部和西北部。参谋长联席会议1941年3月在评价夏威夷的防务时曾建议从海岸到太平洋上300英里范围内进行昼夜空中值班，但事实上无法做到。海军侦察大队的负责人帕特里克·贝林格（Patric Bellinger）并不知道华盛顿曾发来战争警告一事。因此，在作战情报小队失去日本航空母舰部队的踪迹后，太平洋舰队也没有采取什么特别的预防措施。在珍珠港事件前，夏威夷处于最低一级的戒备状态。在福特岛的北岸，新近运到的陆军雷达按平常规定只操作3小时，其余时间关机。只有7架水上飞机准备在黎明前从福特岛基地起飞，沿瓦胡岛南岸进行反潜巡逻。

华盛顿的决策者和珍珠港守军的情报意识太差，也是导致突然袭击不可避免的一个重要原因。在偷袭发生前13个小时，曾有5次机会使珍珠港有可能免遭突然袭击，但都因为华盛顿的决策者和珍珠港守军麻痹大意而失去了。

当代

第二次世界大战使美国的情报工作迅速走向成熟，凭借其强大的军事实力和经济力量，美国建成了世界上最庞大、最复杂的情报体系，情报工作在遏制苏联扩张、推进美国的国家利益方面发挥了重要作用。

一、美国当代情报体制的形成

建立一个中央情报机构协调国家的对外情报活动，是美国从第二次世界大战中得出的最有价值的经验教训。从1944年开始，多诺万就大力游说美国建立一个和平时期的中央情报机构。1944年9月26日，他起草了《永久性的世界范围情报机构基础》，宣称美国必须建立一个独立的中央情报机构，其首脑由总统任命，并对总统负责，开展隐蔽行动，进行情报分析和评估，提供国家情报。但由于战争环境的影响和美国情报机构内部的倾轧，多诺万的计划没能实施。1945年9月20日，杜鲁门总统签署第9321号行政命令，解散了战略情报局，由国务院和陆军部接管了战略情报局的原班人马。

但杜鲁门也深知情报工作的重要，解散战略情报局后，他很快又开始酝酿成立一个新的情报机构。1946年1月22日，他签署了协调联邦对外情报工作的训令，要求对联邦所有对外情报活动加以规划、发展和协调，以便完成有关国家安全的情报工作使命，为此，委任国务卿和陆军部长、海军部长连同总统指派的一名私人代表组成国家情报管理委员会（Nationa lIntelligence Authority），成立中央情报组（Centra lIntelligence Group），在中央情报主任（Director of Centra lIntelligence）的指挥下开展工作。

新的情报机构实际上是一个怪物。中央情报组并不是中央情报主任的下属机构，其成员由国务卿、海军部长、陆军部长指派。中央情报主任负责情报的协调、计划、评估和分发，国家情报管理委员会负责监督中央情报组的活动，而情报咨询委员会（Intelligence Advisory Committee）对中央情报主任负有咨询责任。通过这种安排，国务院和陆军部、海军部保证了自己对中央情报组的控制。

1947年2月26日，杜鲁门正式向国会提出1947年《国家安全法案》，并于1947年7月25日获得国会通过。《国家安全法》规定，成立国家安全委员会，下设中央情报局，局长由总统任命。他有权解雇中央情报局的雇员，阅读其他情报机构的情报。

根据《国家安全法》，中央情报局有五项职能：（一）向国家安全委员会提供意见；（二）就情报协调问题向国家安全委员会提供建议；（三）联系与评价有关国家安全的情报，产生国家情报；（四）根据国家安全委员会的指令，执行共同关心的勤务；（五）执行国家安全委员会指示的其他职能和义务。此外，法令禁止中央情报局从事任何警察职能或国内保安职能。

中央情报局是美国最重要的情报生产机构，联系与评价有关国家安全的情报、生产国家情报是其最重要的职能，然而，最初的中央情报局只有情报协调职能，而无情报搜集职能和情报分析职能。1946年8月，中央情报主任范登堡（H o y tS.Vandenberg）设立了报告与评估办公室（Office of Reports and Estimates），负责情报研究，生产动态情报，这使中央情报组有了自己的情报分析能力，定时向总统提供《每日综述》（Daily Summary），并力图向其他政府机构，包括国务院、参谋长联席会议和国家安全委员会提供动态情报。这样，它的注意力就完全从为高层决策者服务的国家情报的生产转向低层次的动态情报生产，对高层决策的影响力微乎其微。

为了改变这种状况，1947年12月12日，国家安全委员会发布第一号情报指令（National Security Council Intelligence Directive No.1），规定中央情报主任应该生产与国家安全有关的情报，这种情报就是国家情报（nat ionalintelligence）。指令明确要求中央情报局不应该重复其他部门情报机构的活动和研究工作，而应当利用现有的情报设施和部门情报来生产国家情报。这种情报主要呈送总统、国家安全委员会和其他情报机构的首脑，以及国家安全委员会随时可能指定的其他政府部门。分发的情报应该得到情报界的正式同意，如有不同意见，也应该同时声明。1948年1月13日颁布的《国家安全委员会第三号情报指令》重申了中央情报主任生产和分发国家情报的责任，两份中央情报主任情报指令也分别规定了其他情报机构参与国家情报生产和协调的标准，但这些措施收效甚微。

1949年中央情报局曾进行数次内部调查，建议报告与评估办公室把工作重心转移到国家情报的生产上来，但每次都遭到报告与评估办公室的抵制。国家安全委员会授权成立的杜勒斯-杰克逊科里尔调查小组指出，国家情报的生产与协调是成立中央情报局的主要动因之一，然而报告与评估办公室的许多工作与《国家情报评估》无关，《国家情报评估》的权威性在政府中还没有建立起来，每一个政府部门还或多或少依赖于本部门的情报评估。后来担任中央情报主任的威廉·科尔比（William Colby）对此形象地比拟道，中央情报局只是一堆未组装好的零件，而不是一台可以工作的机器，虽然比过去要大些，但也好不了多少。“更糟的是，它甚至不能执行它因之而建立的那项特殊任务。来自陆军情报部、海军情报部、国务院和一批其他单位的情报报告还是各自涌向总统的写字台，中央情报组只不过是在这股潮流中再多加上一份情报而已——尽管是一份有意思的情报。”后来担任中央情报局副局长的雷·克莱因（Ray Cline）评论道：“当（中央情报局）试图根据所获取的所有情报资料得出一个能为大家所接受的《国家情报评估》时，协调过程就中止了。不同意见成了一种规则而不是一种例外，每一位负责制定政策的官员都拿着本部门情报机构提供的情报评估到白宫去为自己游说。”

1950年爆发的朝鲜内战及随后的中国参战对美国的情报分析是一个强有力的推动。战争爆发前，美国情报界没有向决策者及时发出警告，杜鲁门免去了中央情报主任希伦科特（Roscoe H.Hillenkoetter）的职务，任命瓦尔特·比德尔·史密斯（Walter Bedell Smith）为中央情报主任。史密斯对中央情报局进行了大规模的重组。他根据1948年《杜勒斯报告》的意见，创建了情报协调办公室、国家评估办公室、研究与报告办公室、动态情报办公室、科学情报办公室、收集和分发办公室、行动办公室等7个主要办公室，负责中央情报局的各项情报任务及日常事务。1952年7月15日，史密斯又合并了政策协调办公室（Office of Policy Coordination）和中央情报局特别行动办公室（Office of Special Operations），创建一个单独的海外秘密机构计划分局（Directorate of Plans），最终形成管理分局、计划（行动）分局和情报分局三大板块，由此确定了中央情报局延续20年的组织格局。重组后的中央情报局具备了情报协调能力和生产国家政治、经济、科学情报的能力，为履行1947年《国家安全法》赋予中央情报局的职能创立了重要的组织条件。

除成立中央情报局外，美国还改组了信号情报机构，设立了国家安全局；改组了军事情报机构，设立了国防情报局。随着侦察技术的发展，美国设立了国家侦察办公室（National Reconnaissance Office,NRO）和国家地理空间情报局（National Geospatia lIntelligence Agency,NGIA）等新型情报机构。

设立中央情报主任、成立中央情报局的目的是加强对美国情报工作的协调，使一盘散沙的美国情报界凝聚成整体，但由于美国各政府部门之间的权力博弈和情报文化的影响，这种整体性的情报界始终没有形成。

中央情报主任这一职务始设于1946年1月，由杜鲁门总统设立。1946年7月8日，国家情报管理委员会发布《国家情报管理委员会第五号指令》（National Intelligence Authority Directive No.5），命令中央情报主任协调美国的全部对外情报活动，在国外执行所有的联邦间谍与反间谍活动，确保由国家情报管理委员会确定的总体政策和目标得到正确执行。1947年《国家安全法》规定，中央情报主任是美国总统的首要情报顾问，也是美国情报界名义上的首长，负有管理美国情报界之责。但由于各种因素的制约，中央情报主任对美国情报界的领导仅限于中央情报局内，他对情报界其他成员拥有的实权比其头衔所暗示的要小得多。

从行政职位上看，中央情报主任必须由总统提名，由国会批准。他不是法定的内阁成员，能否入阁进入决策圈全凭总统的喜好和中央情报主任个人的威望。从职属关系上看，中央情报局并不是行政部门中唯一的情报机构，国务院和国防部的情报机构是它强有力的竞争对手，它们的顶头上司国务卿和国防部长是内阁成员，是决策圈内的人物。如果按预算的多少和人员的多寡来衡量，美国情报界真正的主人应该是掌握了情报界90%以上人力和物力的国防部长，而不是法律规定的中央情报主任。

历届总统和国会都对中央情报主任在协调情报界事务方面的软弱无力表示不满，也曾下大力气来解决情报机构之间的相互竞争和情报资源的浪费。1958年，艾森豪威尔首次对《国家安全委员会第一号情报指令》进行了重大修改，规定“中央情报主任应该协调美国的对外情报活动……”，并在中央情报主任的职责下面增加“情报界责任”一款，要求中央情报主任培育一个高效率的情报界，确保提供给美国政府的情报的质量。该指令还强调，情报界的其他成员要协助中央情报主任履行其职责，为实现此目的，该指令创设了美国情报委员会（United States Intelligence Board,USIB），由中央情报主任担任主席，通过一系列部际委员会来协调情报界的活动。据此，美国情报委员会很快就建立起一套复杂的工作程序，中央情报局执行局长（Executive Director）莱曼·柯克帕特里克（Lyman B.Kirkpatrick,Jr.)评论道，美国情报委员会的结构为情报界“提供了情报史上可能最广泛、最全面的协调机制”。

猪湾事件后，肯尼迪任命麦康（John Mc Cone）为中央情报主任。他致信麦康说：“为履行你新任的中央情报主任职责，我希望你起到政府首席对外情报长官的作用，协调并有效地指导整个国家的对外情报工作，就是你应承担的部分职责。作为政府的首席情报官，你应对来自所有渠道的情报保证做到恰如其分的协调，看出它们的相互联系，并做出正确的评价，及时分发给我和其他有关的人。为完成这些任务，我期望你与负责对外情报工作的各部门和机构的首脑通力合作。”肯尼迪还要求麦康将中央情报局的主要工作交给副手去处理，以便“能更好地履行你作为中央情报主任的主要职责”。

1971年，尼克松再次修改《国家安全委员会第一号情报指令》，并成立了以詹姆斯·施莱辛格（James R.Schlesinger）为首的委员会，对情报界的协调问题进行全面调查。施莱辛格提出了许多改进意见，加强中央情报主任的权威是其重要建议之一。1971年11月5日，在一封写给其主要内阁成员和政策制定者的信中，尼克松采纳了施莱辛格的大部分建议。1972年2月17日发布的《国家安全委员会第一号情报指令》要求中央情报主任“计划、审查和评价一切情报活动，负责所有情报资源的分配；编发向总统和国家有关部门通报的国家情报；主持和参加所有情报委员会的咨询委员会；根据经费预算的限制，调节各方情报活动，确定优先顺序”。中央情报主任要“对情报界进行权威的、负责任的领导”。更重要的是，它要求中央情报主任向总统提供情报界的项目/预算制度报告，这使中央情报主任有可能控制情报界的集体经费。

1976年2月18日发布的福特总统第11905号行政命令虽然对中央情报局的活动作了诸多限制，但依然重申中央情报主任是中央情报局和情报界参谋部的执行首脑，有权为情报界提供预算，确定各种情报需求之间的优先顺序，充当总统的主要情报顾问。该行政命令还鼓励中央情报主任把中央情报局的事务交给中央情报局副局长，从而把更多精力用于对情报界的监督和指导上。此外，该行政命令还成立了一个国外情报委员会，由中央情报主任担任主席，由负责情报事务的副国防部长和总统副国家安全事务助理为成员，负责研究情报界的预算，必要时可以重新制定预算计划。根据卡特第12036号总统行政命令，中央情报主任在确定国家对外情报项目计划的预算方面拥有“完全的和唯一的”权力。4年后，这一规定被里根的第12333号行政命令废除。根据里根总统的新命令，中央情报局在确定国家对外情报项目预算时发挥着“领导的”作用，审查预算要求，监督预算的执行，中央情报主任在控制情报界预算方面的权威又有所弱化。

20世纪80年代以来，越来越多的人认识到中央情报主任职责定位的偏移，建议把中央情报主任与他兼任的中央情报局局长职务分开，将中央情报主任命名为国家情报总监。1992年4月，中央情报主任罗伯特·盖茨（Robert M.Gates）宣布撤销情报界参谋处（Community Staff），设立中央情报主任情报界委员会（DCI Community Staff），以加强“中央协调和管理”。委员会主要负责情报界的计划和预算，确立情报界总体的情报需求，协调主要的搜集行动，评价各情报机构的总体表现。

1992年，国会通过《情报组织法》（Intelligence Organization Act），详细说明了中央情报主任的作用。作为总统的首要情报顾问，他要向总统、高级政府官员、议员和高级将领提供国家情报；作为中央情报局的局长，他要搜集和评估情报，执行“共同关心的勤务”；作为情报界首长，他要帮助情报界制定预算，协助国防部长任命军事情报机构负责人，确定情报搜集需求和优先顺序，消除情报工作中不必要的重复，并协调情报界与外国情报机构的关系。同时，该法还使第12333号行政命令中规定的中央情报主任预算权系统化了。非经中央情报主任批准，情报界的预算不得合并到国家对外情报计划的年度预算中；各情报机构如果要对国家对外情报计划的预算作出重新安排，必须得到中央情报主任的同意；在征得白宫、国会和相关情报机构负责人的同意后，中央情报主任还可以调整国家对外情报计划的人员和经费。

此外，为改革美国情报体制，使情报工作适应冷战后的世界，美国国会成立了多个委员会，研究美国情报界的改革问题。1996年3月，众议院情报委员会和总统情报监督委员会分别提出了两份题为《21世纪的美国情报界》和《为21世纪做准备——美国情报机构的作用和能力》的调查报告。两份报告都肯定要扩大中央情报主任的权力，树立中央情报主任的权威，设立国外情报委员会，加强情报与决策之间的沟通，使中央情报主任能更好地领会决策者的意图，帮助他对整个情报界实施领导，监督情报界的所有活动。

2001年的9·11事件后，加强中央情报主任权威，使美国情报界从一个松散的联盟融合成一个整体，成为各界的共同呼声。《9·11纪念情报改革法案》（The 911 Memorial Intelligence Reform Act）建议中央情报主任不再兼任情报界首脑职务，另外设立一名内阁级的国家情报总监，由总统任命，参议院确认。2004年12月7日，小布什总统签署《情报改革与恐怖主义预防法》，设立国家情报总监职位（Director of National Intelligence），并组建国家情报总监办公室（Office of the Director of National Intelligence,ODNI）。2005年4月21日，约翰·内格罗蓬特（John Negroponte）在白宫宣誓就任首任国家情报总监。

为了管理美国情报界，国家情报总监办公室设立了一系列实体机构，包括国家反恐中心（National Counterterrorism Center,NCTC）、国家情报委员会（National Intelligence Council）和国家反情报执行办公室（Office of the National Counterintelligence Executive,NCIX）、国家反扩散中心（National Counterproliferation Center）和情报共享环境执行计划（Information Sharing Environment Implementation Plan），分别负责全国的反恐、情报评估、反情报、防止大规模杀伤性武器扩散事务和情报融合事务，从而整合了情报界的情报搜集、分析和反恐力量，努力实现信息共享，使情报界形成一个整体。

为保证国家情报工作的正常运转，确保国家情报资源得到恰当使用，美国情报界还专门设计了一系列跨部门、跨机构的国家级情报管理与协调机构，由国家情报总监或其副手担任这些协调机构的主席，以实现国家情报组织水平、垂直两个方向的高效合作与互通。这些重要的协调机构包括联合情报界理事会（Joint Intelligence Community Council）、国家对外情报委员会、国家情报搜集委员会、情报高级指导小组、情报界第一副职委员会、情报界其他副职委员会。

二、美国当代情报界

美国情报界（Intelligence Community）由17家情报机构组成，包括情报界管理机构、国家级情报机构、国防部情报机构、军种情报机构和非军事情报机构。

国家级情报机构服务于整个联邦政府，直接为联邦政府决策服务，包括中央情报局、国家安全局、国家侦察办公室和国家地理空间情报局4个机构。

国防部情报机构包括3个国家级情报机构，即国家安全局、国家侦察办公室、国家地理空间情报局，以及国防情报局。国防情报局服务于国防部长、参谋长联席会议和军队指挥官并参与国家情报的生产。它是情报界成员，其下属的行动分局是美国军方的人力情报机构，对应于中央情报局行动分局，主要从事人力情报搜集与反情报活动。

军种情报机构包括陆军、海军、空军和海军陆战队的相关情报部门，它们列入国家情报体系，是美国情报界成员。

非军事情报机构（部门情报机构）主要满足本部门、本行业的情报需求，包括司法部联邦调查局、禁毒署国家安全情报局、国务院情报和研究局、国土安全部情报与分析办公室、财政部恐怖主义与金融情报办公室、能源部情报与反情报办公室以及海岸警卫队情报机构等7家单位。

17家情报界成员机构的活动由国家情报总监办公室协调，这是2004年后新设立的机构，是情报界的管理机构。

（一）中央情报局

中央情报局（Central Intelligence Agency，简称CIA）是美国情报界从事对外秘密情报工作最主要的情报机构，其职能包括：通过人力手段和其他手段搜集情报；分析、评估和分发与国家安全相关的情报；对情报界在海外的人力情报搜集行动提供总体指导和协调；执行总统和国家情报总监指定的与国家安全情报相关的其他职能和义务。中央情报局不具有执法权力。总部位于弗吉尼亚州兰利市，现有雇员约2万人。中央情报局局长由总统提名，参议院批准任命。

中央情报局下设行动分局、情报分局、科技分局和支援分局、数字创新分局等5个分局及若干辅助部门。

行动分局（Directorate of Intelligence，原国家秘密行动部，National Clandestine Service）是中央情报局的情报搜集单位和行动单位，职能包括两方面，一是对整个情报界的秘密工作提供协调指导，包括任务协调（避免冲突）、明确需求和制定标准及行动规则，评估情报界的秘密情报行动；二是管理中央情报局自己的秘密搜集、反情报和隐蔽行动。它是中央情报局最大的一个机构，鼎盛时期其人员和经费均占中央情报局的三分之二。整个行动分局大约有三分之二的人员从事普通的情报活动，其余人员从事隐蔽行动。

行动分局设有反恐中心、反情报中心、防扩散中心、地区问题与跨国问题分部、技术支持分部，另设有情报界人力情报协调中心以协调情报界的人力情报搜集。行动分局的搜集计划和隐蔽行动计划由其下设的地区分部、办公室等单位实施。每个地区分部都有资助、秘密行动、反情报和国外情报方面的工作人员。此外，每个地区分部都分成几个组，分别代表更加具体的地域，总部的命令经由地区分部下达给各情报站和基地执行。

情报分局（Directorate of Intelligence）是中央情报局的情报分析单位，设有若干地区情报处和跨国事务处，以及隶属于中央情报局大学的谢尔曼·肯特情报分析学院等。该学院提供基本情报分析培训和其他高级专业技能培训，开设的课程包括外语介绍、宗教研究、中央情报局历史、情报分析方法技巧，培养情报分局官员适应跨部门工作的实用技能。

情报分局生产《中央情报局世界情报评估》（CIA World Intelligence Review,WIRe），同时也向《总统每日简报》（President's Daily Brief,PDB）供稿，为政策制定者和安全官员提供情报分析，帮助决策者在广阔的政策框架内处理核心问题。这两份文件均涉及敏感信息，密级很高，发行范围极小。其中，《中央情报局世界情报评论》主要向美国的高级决策者、安全官员和指挥官提供情报支持。《总统每日简报》是美国情报界最高级别的情报产品，阅读对象仅限于总统、副总统以及总统选定的内阁级官员。

除了为《评论》和《简报》撰文之外，情报分局的分析人员还要满足政策制定者提出的具体情报需求，拟制问题备忘录，为关键的决策会议提供情报准备。同时，他们还发挥自身专长，预测美国安全利益未来可能面对的挑战、困难与机遇。

除此之外，情报分局还出版一系列不涉密的参考资料。年度出版物《世界年鉴》（World Factbook）是一份综合文件摘要，其内容囊括260多个国家和实体，涉及地理、政治、人口、经济和军事等方方面面。《外国首脑与政府内阁要员》（Chiefs of Statea nd Cabinet Ministers of Foreign Governments）是一本关于外国政要的信息索引。

科技分局（Directorate of Scienceand Technology,DS&T）成立于1962年，最早称研究处，1963年改为现名。它为情报搜集提供技术支持，解决国家搜集计划中面临的棘手技术问题，在高科技领域从事各种基本研究，有效地将技术应用于信息的收集、处理和分析，夺取全球制信息权。其主要职能包括特种谍报装备器材（如偷听监视设备）的研发、侦察卫星的设计、建造、操控，技术情报的分析。科技分局参与过U2侦察机和“科罗纳”（Corona）侦察卫星的研制。

科技分局的部分技术专家常驻国外，满足地区秘密搜集情报需求，为行动分局的谍报人员提供秘密情报支援，实施声像和图像监视，为中央情报局的“资产”（asset，通常指谍报来源）提供通信联络，训练联络官员。同时，科技分局的专业分析人员还通过分析数据和撰写长期战略评估，辅助战术行动。

支援分局（Directorate of Support）在通信联络、安全、人力情报资源和后勤方面为中央情报局提供行政支援，下设联络办公室、设施与安全服务办公室、资金与后勤办公室、信息技术办公室、医疗服务办公室、人力资源管理、人员安全办公室、培训与教育办公室等12个机构。同时，支援分局还负责中央情报局的内部安全事务，保护中情局的人员、任务、设备和信息的安全。

数字创新分局（Directorate of Digital Innovation）是中央情报局2015年新成立的机构，负责数字技术创新，用新技术与新方法武装中央情报局。该分局将与其他分局和任务中心紧密合作。

与数字创新分局同时成立的是十大任务中心，这些中心按照地域或安全威胁划分，如非洲任务中心、东亚和太平洋任务中心、全球问题任务中心、武器和防扩散任务中心、反情报任务中心、反恐任务中心等。这些中心打破了原先中央情报局按分局固化人员、任务的惯例，使中央情报局内部的行动资源和分析资源得以整合。

此外，中央情报局还设有若干办公室和中心。情报研究中心（Center for the Study of Intelligence）是中央情报局的学术中心，它保留了中央情报局的历史档案，对中央情报局从事的活动进行总结，力图使情报研究成为一个严肃的学科。总法律事务办公室（Office of General Counsel）是中央情报局长的法律事务顾问。公共事务办公室（Office of Public Affairs）就媒体、公共政策、雇员联系等问题向中央情报局长提供咨询，是中央情报局树立公共形象的主要渠道。

（二）国家安全局

国家安全局是美国的主要信号情报搜集机构，同时也为国务院、国防部、中央情报局、联邦调查局等重要部门编写、审查、授权使用通信程序和密码，研制数据及信号传输加密系统。1972年，美国国防部成立中央安全局（Central Security Service），与国家安全局合署办公，由国家安全局局长兼任中央安全局主任，加强国家安全局与各军种保密通信部队的协作。2010年组建的网络战司令部也设在国家安全局总部，其司令由国家安全局局长兼任。

1949年5月20日，美国成立武装部队安全局（Armed Forces Security Agency），由参谋长联席会议领导，其职能是“统一进行国家军事机构内除陆、海、空军各部单独进行的通信情报和通信保密活动以外的这些活动”，但陆、海、空三军信号情报机构仍各自为政，安全局局长无法向第一线单位下达任务，出了安全局使用的几座楼房，他说的话根本就没人听。在朝鲜内战爆发一周之前，武装部队安全局甚至还没把朝鲜视为信号情报工作的目标。在两列优先关注国家的目录中，北朝鲜位于第2列中的第15位。设在日本岛上及其他几个地方的监听站将大部分窃听活动的目标都指向苏联。武装部队安全局未能破译任何重要的中国密码系统，只能将注意力集中在分析密码通信量，检查诸如发电日期、来往线路等“外部显示”方面。另一方面，战争开始时，负责监听北朝鲜通讯的站点只有2个，总共只搜集了200份电报，其中没有一封经过分析处理，“武装部队安全局没有朝语专家，没有朝语词典，没有通讯量分析辅助设备”。但在随后的战争中，安全局获得中国军队在鸭绿江北集结的证据，说明中国有可能干预朝鲜内战。1950年五六月份，信号情报委员会的报告就指出，大约7万名中国军人正乘船沿长江而下，开往武汉。7月，一封发自上海的电报透露中国军队司令官林彪可能率兵介入朝鲜战争。稍后的报告表明，华中地区的铁路棚车满载士兵，正开往满洲里。9月，安全局证实6个军的中国军队已集结在朝鲜边境附近的满洲里，鸭绿江各个渡口已被留做军用。但这些情报没有引起参谋长联席会议、白宫以及联合国军总司令麦克阿瑟将军的重视。国家安全局后来指出：“能够看到通信情报的人（包括麦克阿瑟在东京的情报官）不应为中国干预朝鲜战争而感到惊讶。”在整个朝鲜战争期间，武装部队安全局通过破译密码，编制了中国军队的完整作战序列。但尽管如此，美国的信号情报机构水平依然没有达到第二次世界大战时的水平。1951年12月，中央情报主任沃尔特·比德尔·史密斯提请国家安全委员会注意这个问题。史密斯警告说，美国的信号情报工作已变得“没有效率”，其原因是“没有统一的管理机构和多头负责制”。史密斯吁请杜鲁门要求国防部长罗伯特·A.洛维特和国务卿迪安·艾奇逊对武装部队安全局展开一场“彻底调查”。根据调查结果，1952年10月24日，杜鲁门总统签署《通信情报活动》绝密备忘录，解散武装部队安全局，成立国家安全局。

国家安全局的权限和责任由1958年9月15日颁布的《国家安全委员会第六号情报指令：通信和电子情报》（该指令在1972年1月17日进行了修改），以及1981年12月4日颁布的第12333号总统行政命令（该命令在2008年7月31日进行了修改）、2004年通过的《情报改革与恐怖主义预防法》进行了详细规定。根据这些指令，国家安全局应“根据国家情报总监和美国情报委员会制定的目标、要求和重点来生产情报”，国家安全局局长有权对从事信号情报活动的任何业务单位发布命令，这种命令具有强制性。该行政命令赋予国家安全局局长的使命是：收集（包括秘密途径）、处理、分析和分发涉及外国情报和反情报行动的信号情报信息及数据，支持国家和政府各部门的任务；根据相关法律和政策规定，充当国家安全系统的管理，对国防部长和国家情报总监负责；制定行动原则的相关章程，并执行必要的监管以确保规章的执行。

国家安全局下设信号情报处和通信安全处，另设有国家安全行动中心、国家威胁行动中心、研究办公室等部门。信号情报处是国家安全局从事信号情报活动的主体，其业务包括全部信号情报活动——从侦收到破译，从通信量分析到电报明文分析，等等。它按地区不同划分成若干小组。通信安全处负责各种形式的通信安全。国家安全行动中心负责监督和指导信号情报方面的所有危机事件，24小时运作，与国家安全局分布在全球的各个主要设施瞬时即可取得联系。国家威胁中心的成员由信号情报处和通信安全处的代表组成，他们负责发现外国或恐怖主义组织对国家安全局、国防部和军种电脑的网络威胁。

国家安全局拥有正式雇员3.8万人，另有雇员2.5万人负责维护世界各地的情报站。总部位于马里兰州米德堡。该局虽设在国防部内，但在业务方面更多接受国家情报总监指导，负责整个情报界的信号情报搜集指导和政府部门的通信安全，保障对象包括白宫、联邦政府各部门、情报界各单位等，不局限于军事领域，因此被归入国家级情报机构。

（三）国家侦察办公室

国家侦察办公室成立于1961年9月，是美航天航空侦察项目专职管理机构，主要负责原分属中央情报局、美空军和海军等各单位的航天（侦察卫星）及航空（间谍飞机和无人侦察机等）侦察“硬件”设备的研发和管理，包括监督和资助有关侦察器材及传感设备的研发，采购相关侦察系统及地面配套系统，确定运载工具的性能指标，管理在轨航天器等。国家侦察办公室为军队、情报界和政策制定者提供全球情况了解，实时参与作战支持、信号情报及实时影像，在限制区域搜集机密情报，对全球潜在冲突地区提供预警，帮助计划军事行动，监视环境。

国家侦察办公室的成立源于航天技术的发展。1959年1月21日，美国发射第一个“科罗纳”卫星。从1960年到1972年，“科罗纳”共收集了超过80万份图像，执行了145项任务。

国家侦察办公室的总部位于弗吉尼亚州尚蒂利（Chantilly），办公室主任由国防部长任命，国家情报总监认可。国家情报总监为该办公室规定收集情报的需求和重点。国家侦察办公室由国防部管理，纳入国家级情报机构行列。

（四）国家地理空间情报局

国家地理空间情报局是国家侦察办公室的“姊妹单位”，通过处理经各种途径得到的图像情报和大地测量数据形成地理空间情报。该局隶属美国防部，局长由国防部长任命，业务上接受国家情报总监指导，总部位于弗吉尼亚州北部的贝塞斯达，在圣路易斯、密苏里和华盛顿特区等地设有办事机构，其保障分队遍布全球各地。

地理空间情报是美国一个新的情报门类，主要指对影像与地理空间信息进行开发处理与分析研究，以描述、评估和可视化地显示地球上的物理特性及与地理相关的活动。地理空间情报由地理空间情报门类、组成地理空间情报的资料、生产地理空间情报产品的过程和由地理空间情报得到的产品组成。它包括三大要素，一是影像，即自然、人造景物、相关目标、活动的影像或显示，以及与获得影像或显示同时获得的位置数据，包括天基国家情报侦察系统生产的影像或显示，航空平台、无人驾驶飞行器或其他类似工具生产的影像或显示，不包括属于人力情报搜集概念的手工或秘密摄影；二是影像情报，即通过对影像和附属材料解读和分析得来的技术、地理和情报信息；三是地理空间信息，包括统计资料，从其他事物、遥感、制图和测量技术中得来的信息，绘图、制表、测量数据和其他相关产品。

美国的地理空间情报活动始于1803年，当时任总统的杰弗逊派陆军的刘易斯和克拉克探险队去刚获得的路易斯安那探测并绘制地图。1830年美国海军也建立了图表站，但这些地图比较粗略，20世纪初飞机出现后地图的精确性有了大幅度提高。二战中，盟军在北非战役中使用地图1000种以上，数量达1000万份，约200多吨。在诺曼底战役中，盟军使用的地图近3000种，7000万份，1400吨重。在朝鲜战争中，美军第一个月只有4个师参战，就使用了1000万张地图，比第一次世界大战时的全部用图还要多。

20世纪50年代，随着航空和航天侦察技术的发展，美国情报机构拍摄了大量的影像资料。为了分析这些影像资料，中央情报局于1961年成立了国家图像译释中心（National Photographic Interpretation Center）。1972年，美国合并了陆军测绘司令部、海军海洋局海图生产与发行部、空军航图与情报中心、军事空运司令部的第1382大地测量中队、战略空军司令部第15侦察技术中队测绘队、美洲大地测量局及中美洲和南美洲的分支机构，以及陆军工程兵的工程测量学校等单位，组建了国防测绘局（Defense Mapping Agency），统一管理和规划美国的测绘工作。该机构在提供军事行动支援方面证明了它无法估量的价值。在“沙漠风暴”行动中，国防测绘局提供了6600万张单独的地图。1996年10月1日，国防测绘局（Defense Mapping Agency）、中央图像办公室（Central Imagery Office）、防卫分发项目办公室（Defense Dissemination Program Office）、国家图像译释中心（National Photographic Interpretation Center），空防侦察办公室（Defense Airborne Reconnaissance Office）等与图像有关的机构合并组成国家图像与测绘局，隶属于国防部，接受中央情报主任和国防部长的双重领导，其主要任务是为美国政府提供地理空间情报，为美军的战斗行动与非战争军事行动提供支持。在协助解决领土争端、援助救灾行动、帮助海外驻军方面，它发挥了重要的作用。

2003年11月24日，布什总统签署2004财年国防授权法案，国家图像与测绘局更名为国家地理空间情报局，成为美国四大国家情报机构之一。它对自己的定位是“认知地球，指引道路”，美国政府称之为“地球之眼”。

国家地理空间情报局下设5个分局，其中分析与生产分局按全球不同地区和用途（如预警、导航和反扩散等）对图像情报进行分析；情报源行动与管理分局负责侦察卫星的使用调度，如确定其轨道高度、侦察角度等。

（五）国防情报局

国防情报局（DefensIntelligence Agency,DIA）系美国防部直属情报机构，也是美国主要的军事情报机构，是美国国防部对外军事情报的主要生产者和管理者之一。

1957年，鉴于美国三军为了本军种的利益而在苏联导弹评估问题上出现严重分歧，美国情报委员会决定成立一个联合研究小组，研究各军种情报机构的地位问题。1960年，联合研究小组建议将各军种情报机构由美国情报界的成员降为观察员，另外成立国防情报局，代表武装部队成为美国情报委员会的成员。1961年8月1日，国防部长罗伯特·麦克纳马拉发布国防部第5105.21号指令，成立国防情报局。1986年的《戈特华特——尼科尔斯国防部改组法》确立了美军联合指挥体制，该局成为一个为联合作战提供支援的战斗支援机构。2003年国防情报总监设立以后，国防情报局的“战斗支援机构”的色彩愈加明显。2008年3月18日，美军颁布了新修订的第5105.21号指令，规定国防情报局的主要任务包括：满足国防部长、副部长、参谋长联席会议主席、国家情报总监的军事及军事相关情报需求，为国家对外情报与反情报活动提供军事情报支援；计划、管理与实施和平时期、危机和战争时期的情报行动；充当国防部的协调单位，满足各作战司令部的情报支援需求；实现军事、国防和国家情报能力的同步、链接。从国防情报局承担的任务与职能可以看出，国防情报局及其下属的国防联合情报行动中心（Defense Joint Intelligence Operations Center,DJIOC）、联合参谋部情报部（JS-J2）已经成为为美军各联合作战部队的作战行动提供国家级情报支援的主要领导和协调机构。

国防情报局由一名中将将官出任局长，其提名需经参议院武装部队委员会审核，由参议院任命，下设行动分局、分析分局、科技分局、联合参谋部情报部，并设有美洲中心、亚太中心、欧亚中心、中东北非中心、国防打击恐怖主义中心等5个情报中心。行动分局（Directorate for Operations）原为人力情报分局，下设国防武官处（Defense Attache Service）、国防谍报处（Defense Clandestine Service）和国防掩护身份办公室（Defense Cover Office），负责管理美驻外武官处和全军谍报资源，负责全军的反情报工作。科技分局（Diretorate for Science&Technology）原为测量与特征情报和技术搜集分局（Directorate for MASIN Tand Technical Collection），主要职责是协调和管理国防系统的各测量与特征情报搜集单位，向国防部、国家情报总监、中央情报局及其他联邦政府部门提供国防测量与特征情报产品，评价相关搜集单位的工作等。分析分局（Directorate for Analysis）负责情报分析，下设反扩散和技术、反毒品走私、军事基础设施、联合作战支援、地区分析和地下掩体目标分析等五个处，以及国家医学情报中心、导弹与空间情报中心。

联合参谋部情报部（Directorate for Intelligence）既是国防情报局的组成部分，也是参联会联合参谋部的情报机构。该局在国防情报局其他部门的协助下，向参联会主席提供战略预警、威胁评估等情报；与联合参谋部作战部（JS-J3）、联合参谋部计划部（JS-J5）共同担负国家军事指挥中心战备值班任务，向国防部长、参联会主席、各军种及联合作战司令部等提供持续的情报支援；代表联合作战司令部向联合参谋部和国防部长办公室提交情报报告和情报需求申请等。

联合参谋部情报部的主要职责包括提供威胁评估与预警；参与所有决策与计划工作，与指挥官就敌方的相对优势与弱点，以及妨碍联合部队完成任务的能力交换看法；确保行动和计划的协调一致，保障指挥官的决策过程，满足计划人员的需求；制定情报行动构想，获取通信方面的支援和后援，明确情报委员会、中心和小组的有关需求；编写详细的情报附件，列出联合部队指挥官的优先情报需求和支援信息需求，根据指挥官的意图、主要任务和作战构想，将可用的联合部队与支援情报力量分配给联合部队下属各单位，借助国家能力和支援能力去填补配属和隶属的能力与实际需求之间的缺口；整合国家级和战区级情报支援，建立联合情报体系，为联合部队指挥官提供优质情报。

早在第二次世界大战时期，美军就在太平洋战场设立了太平洋地区情报中心，以优化情报力量的使用，提高情报工作的效率。1986年的《国防部重组法》赋予联合司令部更多的自主权，推动了战区联合情报工作的发展。海湾战争中，国防部和中央司令部建立的联合情报中心在优化情报资产和支援作战方面发挥了重要作用。

1991年3月美军批准的《重建国防情报计划》（Plan for Restructuring Defence Intelligence）规定，合并各联合司令部内的情报处理、分析和生产活动，组建联合情报中心，以加强联合，加强对各联合司令部的情报支援，从而将这一成功范例推广到其他战区司令部和职能司令部。2004年通过的《重塑国防情报计划》要求美军把情报与作战、计划活动更紧密地结合起来。2006年4月，美军发布联合情报行动中心组建命令，在各大司令部设立联合情报行动中心。2007年10月，国防情报局成立了国防情报行动协调中心（Defense Intelligence Operations Coordination Center），负责整合与协调军事及国家情报力量、向联合部队提供不间断、“全频谱”情报支援。至此美军的联合作战情报支援体系初步完成。

国防情报行动协调中心在参联会主席和主管情报的国防部副部长的指导监督下，确定联合作战情报支援计划的程序，协调相关计划活动，为制定联合作战行动计划提供支援；向联合作战司令部联合情报行动中心提供有关情报、监视与侦察系统需求、使用、管理及评估的指导建议；评估国防情报支援任务风险，明确减少风险的策略并据此提出调整优先顺序及资源配置的建议；确保战区情报需求得到满足，提高联合情报行动中心的能力；对派出的国家情报支援小组实施管理，以便在危机或应急行动中及时提供恰当的国家级全源情报；协调对各战区重大演习的国家情报支援；协调各战区及国防部相关部门的情报需求，确定优先顺序。

联合作战司令部联合情报行动中心是各作战司令部的下属单位，主要为战区级联合部队提供战役和战术层次的情报支援。它是作战司令部情报计划、搜集管理、分析与生产工作的焦点，从而将所有情报支援力量融合为一个“一站式购物中心”。其职能包括但不限于如下内容：协调下属联合司令部的情报工作；协调战区搜集计划，协调使用战区内隶属的配属的传感器；建设并维护为计划制定、行动和目标工作提供支援的数据库；核实来自各个渠道的评估报告；建立情报、监视和侦察构想，并与联合参谋部情报部共同参与情报、监视和侦察力量的动态管理；向驻作战司令部的国家情报总监代表提交国家情报搜集需求；与联合参谋部作战部协调，确保情报与作战行动的协调一致；与联合参谋部作战计划与联合部队发展部协调，确定情报与计划的完全协调一致；实施全源情报分析，保障联合部队司令部与下属部队司令部的需求；使用“红队”，从敌方角度来研究作战指挥官最紧迫的情报与作战问题；作为制定情报计划的指挥中心。

（六）军种情报机构

军种情报机构是美国最早的常设性情报组织，1961年国防情报局成立之后，这些军种情报机构并没有撤并，它们构成了各军种的情报界。

陆军情报机构（Army Intelligence）包括主管情报的陆军副参谋长（Deputy Chief of Staff for Intelligence）办公室和陆军情报与安全司令部（Army Intelligence and Security Command）2个部门。主管情报的副参谋长协助陆军部长、参谋长，对与陆军情报、安全、反情报、气象、地理空间等活动有关的一切事项进行计划、指导、协调、监督与管理，包括对国家情报计划中的陆军部分、陆军的部级一般军事情报及科技情报生产、情报战备训练、陆军语言规划、陆军外国器材规划等进行管理。他负责制定陆军情报政策，负责监督美国陆军情报与安全司令部的工作，其办公室下设对外联络、计划与行动、资源整合、情报界信息管理、安全与侦察整合、对外情报、反情报人力情报揭露与安全（CIHUMINT Disclosure&Security）等部门。

陆军情报与安全司令部成立于1977年，整合了陆军安全局、陆军情报局等多家安全及情报机构，接受主管情报的副参谋长和国家安全局局长双重领导。它是陆军的主要司令部之一，同时也是美国国家安全局的一个业务单位，主要为军队指挥官和国家决策者提供情报、安全和信息等行动支援，涉及的情报手段包括战略与战术级别的人力情报、图像情报、信号情报、测量与特征情报、反情报，同时开展信息战行动。该司令部总部位于弗吉尼亚州贝尔瓦尔堡，司令为少将军衔。

该司令部另一个重要下属机构是国家地面情报中心（National Ground Intelligence Center），由负责情报事务的副参谋长直接控制，是陆军部的国家级地面部队情报生产中心，也是国防部情报生产规划中全球地面情报的主要生产者。具体职责包括：生产与提供与外国地面部队有关的全源科技情报及一般军事情报，为训练、演习、应急行动计划等提供图像情报分发支援，提供地面威胁能力评估支援，分析与提供外国地面系统及地面相关系统的能力、参数等数据，评估其发展趋势，共同创建与维护特定国家的数据库。

陆军另辖13个直属情报部队（包括情报大队和情报旅），分驻全球各地，从事具体的信号情报、图像情报、测量与特征情报、人力情报搜集以及反情报活动。这些部队战时可整建制或部分编入联合部队，参与联合作战行动。

海军情报机构包括海军情报部（Office of Naval Intelligence）和隶属海军网络战司令部（Naval Network Warfare Command）的信息战局（Information Operations Directorate）2个部门。海军情报部长是海军作战部的情报主管，代表海军作战部长主管海军部的情报、密码与反情报、特种安全事务，管理国家情报计划的海军部分，制定海军情报政策，指导海军的情报计划工作。

海军情报部是美国最早的军事情报机构之一，冷战结束后海军情报机构进行了大规模重组。1993年1月1日，海军的7家情报机构重组成海军情报部和海军安全小组司令部（Naval Security Group Command）。

海军情报部的主要任务是为美国海军部队计划、建设、训练、装备和维护工作提供情报，其海上情报行动处负责搜集有关渔业、造船、商业船队、货物运输、毒品走私及武器扩散等动向情况，其图像释读部门注重分析积累外国海军舰船、武器系统、雷达等目标信息；海军分析处负责情报分析；信息获取处负责研究海军情报需求，协调各种手段的搜集活动。海军情报局总部位于马里兰州休特兰海军海上情报中心，局长为少将。

国家海上情报中心是美国海军的主要情报组织，同时也是隶属于海军作战部的国家级海上情报生产中心，由海军情报部、海军信息作战司令部、海军陆战队情报机构分遣队、海岸警卫队情报协调中心、海军犯罪调查局等机构组成。它可以在海军武器系统分析、外国海军与海上威胁综合战术分析、声学搜集与分析、海军外国器材采办与加工、信息作战、信息搜集系统开发等诸多领域为海军、海军陆战队、海岸警卫队、联合部队、国家级情报机构提供情报生产支援。

另一个重要机构是位于马里兰州米德堡的信息战局，其前身为海军安全小组司令部。该司令部是美国海军的密码中心，同时也是美国国家安全局的一个业务单位，负责领导美国海军的电子技术侦察部队，管理海洋监视系统，监听、侦收与破译密码，并向舰队以上单位分发，其司令直接向海军作战部长报告工作，并负责为美国海军作战部队的密码及信息作战行动提供技术指导与支援。2005年9月30日，美国海军解散该司令部，并将其所有的信息战能力合并成海军网络战司令部下属的信息战局。

空军情报机构（Air Force Intelligence）包括主管情报、监视与侦察的副参谋长办公室、空军情报监视与侦察局（Air Force Intelligence Surveillance and Reconnaissance Agency）和空军技术运用中心（Air Force Technical Applications Center）3个部门。

主管情报、监视与侦察的副参谋长负责空军情报政策、计划制定、项目规划、评估和资源分配等工作，其办公室下设计划与资源、整合、分析以及情报、监视、侦察（ISR）项目4个部门，其中分析处又称国家航空航天情报中心（National Airand Space Intelligence Center），是空军的主要情报生产部门。它代表副参谋长参加情报界的各种委员会，参与《国家情报评估》的生产。

空军情报、监视与侦察局的前身是原空军情报局，2007年6月改用现名，是美国空军的实地情报搜集机构，也是美国情报界成员机构之一，主要负责空中和空间军事情报的搜集与生产，总部设在得克萨斯州拉克兰空军基地（Lackland Air Force Base），所属分队遍布全球70余个不同地点，下设作战、计划、密码、财务和后勤等部门。

国家航空与航天情报中心是空军情报、监视与侦察局的下属机构，总部位于俄亥俄州的赖特帕特森空军基地，下属机构分布在华盛顿特区、弗吉尼亚州兰利空军基地、内布拉斯加州奥弗特空军基地等，60%的雇员是文职人员。它是美军关于外国航空与航天力量、武器与系统情报的主要生产者，可以确定外国空军的特点、能力、缺陷与意图，为各作战部队、作战司令部、研究与开发中心、武器采购机构、国家计划与决策部门提供独特的空军情报能力，生产与外国空中与空间威胁有关的多源情报产品。它的评估对国家安全与防御政策的制定有着重要影响。它为地面单位提供多门类的证据情报，以提高其战役空间感知能力。

设在佛罗里达州帕特里克空军基地的空军技术运用中心（Air Force Technical Applications Center）是美国核试验监测专门机构，负责管理美全球原子能监测系统（U.S.A tomic Energy Detection System）。该机构主要监视一系列核禁试条约的执行以及朝鲜、巴基斯坦、印度、伊朗等国的核试验情况。同时，它还监测化学与生物武器项目的情况。

空军特别调查办公室（Air Force Office of SpecialInvestigations）是美国从事反情报活动的主要单位之一，为空军提供专业性调查服务，识别、调查、消除对空军及国防部的人员、资源构成威胁的犯罪分子、恐怖分子和间谍。

该机构成立于1948年8月1日。空军部长斯图尔特·赛明顿模仿联邦调查局组建了空军特别调查办公室，联邦调查局局长埃德加·胡佛的前助理约瑟夫·卡罗尔为空军特别调查办公室首任主任。

该机构主要承担威胁察知、罪案调查、经济犯罪调查、信息作战和技术保护等职能。它负责管理各种进攻性和防御性行动，以识别、反击和破坏针对空军的敌对情报机构和恐怖组织的效能，其工作包括调查间谍案件、恐怖活动、技术转让及计算机渗透犯罪，同时为空军高级领导及其他官员提供私人保护；在网络领域协助识别针对空军的潜在危险，针对侵入空军系统提供快速的全球反应。空军特别调查办公室的研究与技术保护项目为空军的技术、项目、重要项目信息、人员设施提供反情报调查服务。

除总部外，空军特别调查办公室有8个实地调查部门，其中7个部门直接对口空军各主要司令部，如空军装备司令部、空军作战司令部、空军机动司令部、空军教育与训练司令部、空军驻欧司令部、太平洋空军、空军航空司令部等。它们在指挥关系上保持独立，只接受空军特别调查办公室总部的指挥，从而保证了调查的公正性。各地区级别的下属单位称现场调查中队、分遣队。

海军陆战队情报局隶属于陆战队司令部，陆战队司令部情报主任是其情报主管，代表总司令对本军种的情报、反情报、密码事务进行管理。

海军陆战队情报局分驻于马里兰州休特兰和弗吉尼亚州匡蒂科基地，它是陆战队的军种情报生产中心，负责向陆战队作战部队提供未被其他战区或国家资产满足的特定情报产品支援，但重点是为陆战队远征作战部队提供危机与预置支援，同时就远征部队的情报分析与生产事宜与海军情报部进行协调、联络。下设计划与政策、情报行动（反情报和人力情报）、情报分析、支援保障、远征作战支援等科室。

（七）国务院情报与研究局

国务院情报与研究局（Bureau of Intelligence and Research）是国务院所属情报机构，主要任务是利用全源情报为决策者提供高质量的情报分析，确保情报活动支持美国的对外政策和国家安全意图；审查敏感的反情报和执法活动的政策，并对地理和国际边界问题进行分析。它是国务院内涉及情报界的所有政策问题和活动的枢纽。它的服务对象是国务卿和国务院的其他部门，参与《国家情报评估》和《国家情报评估》特刊的编写工作。

情报与研究局的负责人是一名负责情报事务的助理国务卿，他的任命必须得到参议院的批准。4名助理国务卿帮办协助他处理情报事务。

情报与研究局没有专门的情报搜集人员，其情报资料主要来自美国各驻外使馆的报告和其他情报机构的交流资料，其主要产品是《早晨情况综述》（Morning Summary），为国务卿及其主要助手提供动态情况。此外，每个情报官员还不定期地就自己研究的地区问题和职能问题出版专刊，成果以下列三种标题出现，即《动态分析》（Current Analyses）、《评估与研究》（Assessments and Research）和《政策评估》（Policy Assessments）。其中，《动态分析》主要分析最近的事态发展，并就其半年内的趋势进行预测，《评估与研究》主要是根据事态发展的趋势预测其未来发展的长期轨迹，《政策评估》则是分析过去政策制定的背景，就可能的政策选择进行评估。

（八）联邦调查局

联邦调查局隶属于美国司法部，成立于1908年。它是美国的执法机构，也是美国主要的反情报机构。根据第12333号总统行政命令，联邦调查局负责指导、监督和协调美国国内的反情报工作，同时，在与中央情报局驻外情报站站长协调后，联邦调查局的驻外代表可在海外开展反情报工作。

联邦调查局的主要力量分配在56个实地办公室，大部分调查是在实地办公室完成的。各办公室彼此独立，各自负责一定的区域，但这些办公室把主要力量用于普通犯罪案件的调查，而不是反情报调查与反恐调查。9·11调查委员会指出，联邦调查局未能集中力量对付美国国内的恐怖主义威胁，没有能搜集情报，分析战略情报，联邦调查局内部以及联邦调查局与情报界其他成员之间在信息共享方面存在障碍。联邦调查局在识别、报告和对付恐怖威胁方面缺乏效率。

9·11事件后，“保护美国免受外国情报行动和谍报的危害”成为联邦调查局的第二号优先工作。2003年，联邦调查局在每个实地办公室设立实地情报组（Field Intelligence Groups），以协调、管理和执行联邦调查局的情报职能。2005年9月以后，联邦调查局成立了国家安全分部（National Security Branch），下设反恐部、反情报部、防止大规模杀伤性武器扩散局、情报局和恐怖分子甄别中心，其中反情报部（Counterintelligence Division）负责国内的反情报工作，其职责是“预防和调查美国本土的外国情报活动，针对一切传统威胁、新兴的非传统威胁和间谍活动”。

三、隐蔽行动与情报监督机制

隐蔽行动（Covert Action）是西方情报界专用的一个名词，通常指用秘密方式影响外国的政治、经济和社会生活，以秘密推进国家的外交政策。这类活动通常由情报机构承担。根据1947年《国家安全法》，中央情报局应执行总统和国家安全委员会指定的其他职能与义务，这一规定成为中央情报局从事隐蔽行动的法律依据。

（一）当代美国的隐蔽行动

美国对隐蔽行动的重视与国际背景和美国的外交政策选择有十分密切的联系。第二次世界大战后，美苏之间爆发了冷战。苏联为对抗美国及其西方盟国加强了对东欧的控制。罗马尼亚、捷克斯洛伐克、匈牙利等战后一度实行联合政府的东欧各国纷纷将资产阶级政党排挤出联合政府，将联合政府变为由共产党执政的人民民主专政。1948年捷克斯洛伐克二月事件后，法国和意大利的左翼势力也出现上升之势，对此，美国国内一些强硬派分子深表不安。乔治·凯南（George Frost Kennan）警告说：“如果意大利也走上捷克斯洛伐克的道路，那么，我们在地中海乃至整个欧洲的地位都将受到损害。”艾伦·杜勒斯和国防部长福雷斯特尔（James Vincent Forrestal）甚至开始筹措经费，以资助意大利的右倾党派。如何反击苏联对东欧国家的控制就成为凯南及其政策设计室考虑的一个中心问题。

在美国决策者看来，美国在全世界都面临着苏联及共产主义的挑战。为了遏制苏联的扩张，美国需要一个机构，必要的时候充当替罪羊。福雷斯特尔认为，国务院、陆军部和海军部都没有进行隐蔽行动、间谍活动和反间谍活动的设施，因此应把中央情报局变成冷战的进攻性武器。杜鲁门发出一系列的指令来扩大中央情报局的职权，其中最重要的是国家安全委员会NSC4-A文件。该文件由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》（Memorandum From the Executive Secretary to the Members of the National Security Council）和《国家安全委员会给中央情报主任希伦科特的指令》（Draft Directive to Director of Central Intelligence Hillenkoetter）两部分构成。《国家安全委员会给中央情报主任的指令》指出，国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补充美国政府的对外情报活动。”据此，中央情报局成立特别行动办公室（Office of Special Operations）。

N S C4A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。然而N S C4A只是要求对苏联东欧实施隐蔽的心理战，尚未提出实施全面的隐蔽行动。随着冷战的加剧，美国政府认为仅仅采取心理战远不足以反击苏联的扩张。

1948年5月4日，乔治·凯南向国家安全委员会提交了《开展有组织的政治战》的报告，建议成立一个永久性的机构来从事隐蔽行动。报告指出：“从广义上说，政治战就是一个国家运用除战争之外的一切手段以获取其国家目标。这些行动包括公开行动和隐蔽行动两种。其范围从诸如政治结盟、经济手段（如欧洲复兴计划）以及公正宣传等公开行动到暗中支持‘友好的’外国分子、‘隐蔽’心理战及鼓励敌对国家的地下抵抗等隐蔽行动。”报告认为，美国正承担着有史以来最大的国际责任，并遭受到克里姆林宫全力以赴的政治战，美国不能不动员一切力量对苏联开展隐蔽的政治战。

报告列举了可对苏联集团实施的各种隐蔽行动，如组建促进东欧“解放”委员会，鼓励苏东集团国家人民的“抵抗运动”，支持“自由世界”受到苏联威胁国家“反对共产主义的原生力量”，必要时采取直接行动阻止“自由国家”的重要设备、物资或人员被苏联及其代理人破坏或落入他们手里。报告认为现在创建一个指导隐蔽政治战行动机构的时机已经成熟。

凯南的报告引起了美国高层领导的极大兴趣。第二天，国家安全委员会办公室便向委员会成员分呈了一份根据凯南的建议写成的《国家安全委员会指令草案》征求意见。经过一个多月的反复讨论和修改，国家安全委员会在6月17日召开的第13次会议上终于同意了《国家安全委员会关于特别项目办公室的指令》（NSC10/2号文件），以取代N S C4A指令。

N S C10/2号文件指出：“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和平与美国国家安全利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动。”

N S C10/2号文件对隐蔽行动的范围作了如下说明：“这些活动包括任何相关的秘密活动：宣传、经济战；阻止性直接行动，包括破坏、反破坏、爆破拆毁、撤退疏散；颠覆敌对国家，包括援助地下抵抗运动、游击队和难民解放组织，支持自由世界受到威胁国家中的反共产主义分子。”文件特别说明，这些行动不包括可识别军事力量的武装冲突、间谍和反间谍以及为军事行动而采取的秘密欺诈活动。

文件明确了隐蔽行动的内涵。它指出“隐蔽行动”包括美国政府为支持友好国家或反对敌对国家政府而由自己进行的所有活动，同时规定，“在该局的活动计划执行过程中，有关美国政府的参与问题，不得向未经授权者透露，一旦泄露出去美国政府则可设法加以否认”。

N S C10/2号文件是美国对苏东集团展开全面隐蔽行动的秘密宣战书，它的通过标志着美国在公开遏制苏东集团的同时，加强了对苏联东欧集团的秘密战，以阻止苏联的扩张，把苏联的势力从东欧“推回去”，并最终战而胜之。正如美国著名学者格雷戈里·特里沃顿（Gregory F.Treverton）所言：“N S C10/2号文件是隐蔽行动的转折点，它把隐蔽行动由宣传扩展到直接干涉。”

根据国家安全委员会的指示，这个新成立的机构名为特别项目办公室（Office of Special Projects），但不久就改名为政策协调办公室（Office of Policy Coordination）。这是一个行动组织，与政策或协调根本没有关系。起这样一个名字，目的是掩盖它的真正作用：政治行动、地下宣传和准军事行动。

政策协调办公室由中央情报局出人出钱，并为其行动提供后勤保障和掩护，但它却对国务院和国防部负责，办公室主任由国务卿任命。实际上，政策协调办公室的“政治行动”计划几乎全部由凯南领导的政策规划办公室制订。原战略情报局的人员弗兰克·威斯纳（FrankG.Wisner）出任局长。政策协调办公室建立后，规模迅速扩大。1949年时其成员为302人，在海外有7个工作站，活动经费为470万美元，到1952年，其成员增加到2812人，编外人员3142名；海外工作站发展到47个，活动经费增至8200万。

政策协调办公室与中央情报局的特别行动办公室之间经常进行合作，但也有竞争。比德尔·史密斯出任中央情报局局长后，立即接管了政策协调办公室，将它与特别行动办公室合并为中央情报局的计划分局，由艾伦·杜勒斯主管。这一架构一直维持到冷战结束以后。9·11事件后，中央情报局行动分局改组为国家秘密行动部（2015年重新恢复为行动分局），其下属特别行动部（Special Activities Division,SAD）承担中央情报局的特别行动事务。特别行动部下设特种作战组（Special Operations Group,SOG）等两个组（另一个组的情况不详，其人员应该称为特种技能官员），分别负责准军事行动事务和政治影响事务。这些行动包括在敌对国家和地区搜集情报，美国政府不希望在行动暴露后与这种行动有任何牵连。负责执行此类任务的准军事行动官员（Paramilitary Operations Officers）通常不随身携带任何可以证明其身份的物品，这样他们一旦出事，美国政府可以一口否认。

在NSC10/2号文件实施三年多后，1951年10月23日，杜鲁门总统又批准了NSC10/5号文件《隐蔽行动的范围与步骤》，作为对NSC10/2号文件的补充。NSC10/5号文件要求进一步加强隐蔽行动，“给苏联的权力结构造成最大的紧张，努力削弱苏联的力量和影响，增强自由世界国家和人民对美国的向心力，增强他们抵抗苏联统治的意志和能力；在战略地区发展地下抵抗，推进隐蔽的游击活动，并使其最大程度上与第一段的目标相一致……”

中央情报局长期负责隐蔽行动事务的副局长理查德·比斯尔（Richard Mervin Bissell,Jr.)认为“隐蔽行动，就是试图通过隐蔽手段去影响——有时称之为‘干涉’——别国内政……所使用的技术主要是‘渗透’……这种‘渗透’完全无视‘标准与‘特务吸收规则’。许多‘渗透’不采用‘雇佣’的形式，而是建立一种密切或友好的关系（这种关系可用、也可不用经常提供金钱的方法来增进）”。比斯尔认为，中央情报局采取的隐蔽行动一般有如下8种方式：政治指导和劝告；对个人的津贴；对政党的经常援助和“技术援助”；对私人组织的支持，其中包括工会、商行和公司等；秘密宣传；对个人的秘密训练和人员交换；经济上的行动；旨在推翻或支持一个政权的准军事行动或政治行动。这代表了中央情报局采取的绝大多数隐蔽行动类型。这些行动，可以归纳成政治性隐蔽行动、宣传战（心理战）、发展渗透者、经济战、准军事行动等。

中央情报局战后进行的第一场隐蔽行动就是秘密资助意大利基督教民主党，帮助它在大选中击败意大利共产党。为此，中央情报局在意大利开展了一场大规模的隐蔽行动。美国政府煽动美籍意大利人向其在意大利的亲友写信，要求其亲友在投票中支持基督教民主党；中央情报局大量散发反共邮件、传单、小册子，“制造大量假情报——伪造意共当选后对意大利的计划文件、书信”，大肆宣传苏军在德国占领区的抢劫、强奸，及共产党在波、捷、匈的野蛮夺权和统治。在1948年4月18日的选举中，基督教民主党以48.5%的选票获胜。此后20年中，中央情报局每年都要向意大利基督教民主党和工会领导人资助数百万美元，支持其工作和选举活动。在中央情报局的支持下，苏联的影响逐渐在西方工会中消失，自由工会成了西欧工会的主流。50年代后期，中央情报局建立了美国自由劳工开发学会，该学会得到了劳联产联、可口可乐公司、国际商用机器公司、新泽西美孚石油公司等大型企业的联合资助，培训了20万名拉丁美洲工会官员。它间接组织着政府、商业与劳工之间错综复杂的联系，在国外秘密推行美国的外交政策，同时又为中央情报局提供了丰富的情报资源。

除了支持外国的工会组织外，中央情报局还竭力渗入国际学生组织。1946年，苏联发起成立了国际学生联合会，苏联人亚历山大·谢列平（АлександрНиколаевичШелепин)当选为国际学联副主席，此人后来出任克格勃主席，证明国际学联确被苏联渗透。1948年2月，捷克斯洛伐克发生二月事件，共产党上台执政。美国全国学联要求国际学联谴责二月事件，遭到拒绝后遂退出国际学联，转而成立对立的国际学生会议。1954年，艾伦·杜勒斯决定对美国全国学生联合会、文化自由大会等组织进行大量资助。1967年2月，《壁垒》杂志发表了美国全国学联一位官员的三篇文章，揭露了中央情报局与学联的联系，在随后的几个月中，《纽约时报》和《华盛顿邮报》等报刊陆续抛出中央情报局与公共团体、劳工运动和商业界接触的内情。

所谓影响间谍，实际上就是听命于中央情报局的外国人，他们是中央情报局在驻在国进行隐蔽行动的基础。假如中央情报局想资助一个政党，左右一家报纸的办报方针，或是想在驻在国发动一场军事政变，那么，它就得在驻在国内部安插自己的人员，这就是所谓“渗透者”。没有他们的配合，中央情报局的任何行动不可能成功，而中央情报局派往国外的隐蔽行动人员则称为“专案官员”，他负责招募与监督“渗透者”，通常以外交官、商人、学者、学生、旅行者的身份出现，任期一般是两至三年。但是，不管他们以什么面目出现，其职能都是物色愿意与中央情报局合作的人员，最终目的是渗透东道国政府，了解其内幕，使它的行动迎合中央情报局的需要。

宣传是隐蔽行动的又一种重要形式。为了对“铁幕”后面的国家进行宣传，中央情报局建立了两个控股公司，即“自由欧洲”电台和“自由之声”电台。1956年6月4日，中央情报局将赫鲁晓夫的秘密报告在《纽约时报》发表，同时通过“自由欧洲”电台和“自由之声”电台向东欧广播，从而在东欧各国引起政局动荡。此外，中央情报局还向对象国的宣传媒体提供资助，使其进行有利于美国的宣传。如在20世纪70年代针对智利阿连德政府的“轨道”（Track）行动中，中央情报局曾拨款150万美元用于支持智利反对派报纸《信使报》。另外，中央情报局也向其他国家的社会民主杂志提供津贴，防止这些刊物左倾，如中央情报局曾向法国的《Prevves》、奥地利的《论坛》、联邦德国的《月刊》、拉丁美洲的《新大陆》、印度的《沉默与思考》等刊物提供过经济援助。在西贡，中央情报局按美国的模式成立了越南外交关系委员会，向该委员会提供资金，由它出版杂志向客户赠送。中央情报局在书籍出版方面也很活跃。自20世纪50年代以来，由中央情报局提供资助或出版的英文书籍有200余部，其中有20多本是通过10多家美国出版公司搞的。

经济战是另一种隐蔽行动手段，旨在向对象国施加压力。如中央情报局在策划对古巴的隐蔽行动时，曾计划购买大量的糖，然后在某国倾销，以此来破坏古巴的食糖市场。在1969-1970年间，中央情报局曾使用改变气候的方法来破坏古巴糖作物的生长。从加利福尼亚州奇纳湖海军武器中心起飞的飞机，在古巴上空的雨云中撒下能使水蒸汽凝结成雨的晶体，使非农业地区骤降暴雨，而甘蔗种植地区却干旱无雨。20世纪70年代美国对智利阿连德政府的经济封锁使智利经济陷入瘫痪，最终导致全国性的罢工风潮，直接促成了反对阿连德的军事政变。80年代初里根政府针对尼加拉瓜桑地诺政权发动了一系列的经济战，中央情报局的隐蔽行动小队炸毁了尼加拉瓜的储油罐，在尼加拉瓜的港口布雷，并停止向桑地诺政权供应汽油，这些行动造成了桑地诺政权的困境。

在中央情报局进行的隐蔽行动中，最敏感的莫过于暗杀和准军事行动。这是中央情报局引起非议的主要根源，最终引起了20世纪70年代中期国会对中央情报局的调查。1975年11月20日公布的丘奇委员会（Church Committee）调查报告显示：中央情报局对被谋杀的外国领导人不负有责任，但是“美国官员鼓动或私下参与过政变阴谋，造成了特鲁希略、吴庭艳和施奈德的死亡”。

准军事行动主要通过扶植代理人发动武装叛乱，推翻外国的合法政府。1951年，中央情报局和英国秘密情报局联手在伊朗进行“阿贾克斯”（AJAX）行动。中央情报局扶植扎赫迪（Fazlollah Zahedi）将军发动政变，推翻了主张石油国有化的摩萨台（Mohammad Mosaddegh）政府，维护了巴列维的王位。1954年，中央情报局支持危地马拉的阿马斯发动政变，推翻了阿本斯（Jacoboárbenz）政权。在伊朗的行动中，中央情报局只是提供了金钱，主要利用了当地的痞子、流氓及保王党人闹事，而在危地马拉的行动中，中央情报局不仅提供了金钱，还为叛军提供了武器和人员训练，最后竟然出动了飞机。这两次成功的准军事行动使中央情报局和美国政府的决策人物得出了一个错误的结论，即美国可以通过情报机构来秘密推行它的外交政策，用公开的外交手段无法实现的目标可以通过隐蔽的第三只手来达到。这一错误的推论使中央情报局更致力于隐蔽行动，而且规模越来越大。这包括20世纪50年代初向东欧的渗透和在阿尔巴尼亚进行的“宝贵的行动”（Valuable Project），以及50年代后期在印度尼西亚进行的旨在推翻苏加诺政权的隐蔽行动。这些行动都失败了，但它们并没有使中央情报局幡然醒悟，最终导致了1961年的猪湾入侵。

（二）隐蔽行动的控制机制

美国历届政府都在国家安全委员会设立了控制机构，以指导、规划中央情报局的隐蔽行动。国家安全委员会第一份经过修改的决策文件N S C1/3号文件，就是一份关于在意大利开展隐蔽行动的指令，以阻止意大利共产党在选举中获胜。此后，国家安全委员会4A、10/2、10/5号文件更广泛地规定了美国在世界各地的隐蔽行动计划。杜鲁门在NSC10/5号文件中设立了一个专门小组，以批准隐蔽行动计划。1954年3月15日，艾森豪威尔批准了NSC5412号文件《国家安全委员会关于隐蔽行动计划的命令》，以取代NSC10/5号文件。这道命令为隐蔽行动制定了基本原则，阐明了一系列由它承担后果的行动计划，规定了使这些方案得以通过的程序。5412小组（5412Special Group）由总统、国务卿和国防部长的代表组成（总统代表为国家安全事务特别助理），负责批准主要的隐蔽行动计划，协调国务院、国防部和中央情报局的支持。总统保留对行动的最后否决权。肯尼迪时期，政府成立了国家安全委员会特别小组，即所谓反暴乱小组。约翰逊时期，特别小组改称为303委员会（303Committee），它是根据约翰逊总统的第303号行政命令建立的，尼克松后来把它改称为40号委员会（40Committee）。

1974年，《纽约时报》发表西摩·赫什的文章，揭露中央情报局在越南战争时期对国内的反战人士进行了秘密监视，包括跟踪、电话窃听和邮政检查。该文在美国朝野引起一阵轩然大波，从而导致了国会对中央情报局的调查。福特总统委派副总统洛克菲勒成立调查委员会，企图保护中央情报局过关，但无济于事。调查显示，中央情报局在冷战期间从事了大量的隐蔽行动。福特总统不得不颁布总统行政命令，规范情报机构的隐蔽行动。

1975年总统大选，民主党总统候选人吉米·卡特抓住中央情报局穷追猛打。在大选中，卡特提得最多的3个词就是“越南”、“水门”和“中央情报局”。这三个问题都是共和党政府的痛处，卡特可谓击中要害。为了表示规范中央情报局活动的决心，卡特特意挑选参加过丘奇委员会的参议员蒙代尔为副总统候选人。1978年1月24日，卡特颁布第12036号总统行政命令。在26页篇幅的行政命令中，有8页规定了中央情报局不能从事的活动。卡特还与国会密切配合，准备对情报机构重新立法。1978年初，一份长达263页的情报法案被提交参议院，但是这个法案在第95届国会上没有通过。

1981年，里根废除了福特和卡特限制中央情报局非法活动的总统行政命令，情报机构的作用重新得到重视，情报经费有了大幅度增长。中央情报局的隐蔽行动迎来了它的黄金时代。在里根的指导下，中央情报局成为美国遏制苏联扩张的隐蔽之臂。中央情报局在南美洲、非洲和亚洲同苏联展开了激烈的竞争。

为了给与尼加拉瓜民主抵抗力量相关的活动提供政策指导、协调和监督，里根决定在国家安全委员会设立“尼加拉瓜部际小组”（Interagency Groupon Nicaragua,IG/N），由负责美洲事务的助理国务卿主持，其成员包括国防部、中央情报局、参谋长联席会议主席和国家安全委员会的代表，其他部门的代表将根据负责的具体事务由主席邀请参加会议，主要职责是确保支持尼加拉瓜反政府武装的活动完全符合美国关于尼加拉瓜和中美洲的外交、经济和安全政策目标；审查和批准支持尼加拉瓜反政府武装的计划以及援助经费；监督和评估被批准的政策和决定的执行情况及其效果。

与此同时，为了保证高级政策官员能充分地了解情况，并有机会审查政策选择和目标，该文件也决定成立“尼加拉瓜高级部际小组”（Senior Interagency Groupon Nicaragua，缩写为SIG/N），由负责政治事务的副国务卿召集和主持定期会议，其成员由参加I G/N的各个部门的代表组成，但代表级别需在部长助理之上，总统国家安全事务副助理将代表国家安全委员会参加SIG/N.该小组的职责之一是审查I G/N的主席没有解决和要求立即做出决定的问题，或其他要求由高级政策官员审查的问题。

表面上看来，美国通过国家安全委员会对中央情报局的隐蔽行动进行了严格的控制，中央情报局只是隐蔽行动的执行者，但实情并非如此，在很多情况下，中央情报局实际上参与了隐蔽行动计划的制定，从而成为隐蔽行动事实上的领导者。这同国家安全委员会的结构有关。早期的国家安全委员会规模很小，其工作须依赖于政府各个部门特别是中央情报局的配合。中央情报局是国家安全决策机制的核心，离开中央情报局，该委员会实际上无法运转。

另外，只有中央情报局的专案官员明白自己手中“资产”的价值、重要性、忠诚程度，情报局内部的人一般是不知情的。即使是在中央情报局的绝密文件上，这些“资产”的名字也是不出现的，人们看到的只是一个个符号，其真实身份只有他的专案官员才清楚。因此，在决定是否进行隐蔽行动时，白宫需要中央情报局的情报判断，也需要中央情报局制定行动计划，更需要中央情报局执行这些计划。因此，中央情报局实际上操纵着这些隐蔽行动。

（三）情报监督体制的建立

根据美国宪法，美国政治制度实行三权分立原则，行政权属于总统，立法权和拨款权属于国会。情报机构的活动必须受国会和政府的监督。

国会影响情报机构的方式包括如下几种：立法、拨款、决定情报界首长（中央情报主任和国家情报总监）的任命、听取情报界首长关于隐蔽行动的汇报、审查中央情报局的隐蔽行动计划，等等。总体而言，国会对情报机构的控制由弱到强，已经呈现出常态化。

早在独立战争时期，国会就获得了对秘密活动的管辖权。美国的第一个秘密组织秘密委员会就是由大陆会议于1776年创建的。美国的第一笔情报经费和第一个外派的情报使团也是由大陆会议批准的。这使美国形成了一种独特的情报传统，即情报活动虽是行政部门的事，但必须事先得到立法部门的授权。这一准则后来得到了遵守。华盛顿在就任总统后的第一个政策讲话中就要求国会建立一个“秘密活动基金”。1793年，国会批准了这笔供总统使用的应急款项，并规定总统可以使用这笔资金而不必说明其用途。因此，从立国开始，国会就对情报活动保持着强大的影响力。

在美国情报界的所有成员中，中央情报局受国会的影响最大。虽然它是一个属于总统的行政机构，但它的立法基础却是1947年由国会通过的《国家安全法》。根据这部法律，中央情报局长由总统提名，由国会批准任命，其经费由国会拨付，应向国会报告工作，征求国会情报委员会的意见。国会因此获得了对中央情报局的监督权力。

由于国际局势的紧张，从1947年到1974年，国会实际上放弃了对中央情报局的监督权力。在1955-1964年的10年间，中央情报局的汇报每年不超过两次，涉及隐蔽行动的汇报一次也没有。当时负责监督中央情报局的是参议院武装部队委员会和众议院拨款委员会，其权力主要集中在少数老资格议员手中，国会在其间几乎不起任何作用，而大部分国会议员对中央情报局的活动根本不了解。1956年，国会成立了中央情报局小组委员会，但由于人手不足，委员会的活动很不正常，艾伦·杜勒斯将它们称作是“避开监督的窗帘布”。在这种背景下，中央情报主任可以很容易地把国会的监督糊弄过去。

1974年12月22日，《纽约时报》记者西蒙·赫什在该报头版登出了横跨三栏的标题“据说中央情报局在国内对反战力量和尼克松时期的持不同政见者采取了大规模的行动”，内称“在尼克松执政期间，中央情报局直接践踏了它自己的法规，对美国国内的反战运动和其他持不同政见者团体采取了大规模的非法侦察行动”。这一消息披露后在美国引发了一场政治风暴，从而开始了1975年的华盛顿情报年。

为了调查中央情报局的非法活动，参议院和众议院分别成立了丘奇委员会和派克委员会，隐蔽行动是调查的重点。丘奇委员会让中央情报局做了14次情况汇报，访问了120名工作人员，进行了250次秘密听证，搜集了11万页的材料。当时任中央情报主任的威廉·科尔比每天在国会山和中央情报局之间疲于奔命，已经到伊朗出任大使的前中央情报主任理查德·赫尔姆斯（Richard Helms）也不得不多次往返于德黑兰与华盛顿之间。调查显示，自1961年以来，中央情报局共进行了900次重大的隐蔽行动，小型的隐蔽行动不计其数。最后公布的丘奇委员会调查报告认为：由于缺乏一套必要的法律法规在宪法范围内指导情报活动，中央情报局已经成了一头桀骜不驯的“离群之象”（Rogue Elephant）。

为了监督中央情报局的活动，国会首先于1974年通过了《休斯-瑞安修正案》（Hughes-Ryan Act），正式要求总统和中央情报局在进行隐蔽行动之前，以书面形式向国会提交相关报告，并表示国会不会对任何不以搜集情报为目的的项目拨款。此外，法案还规定，国会两院的外交委员会也有权对中央情报局进行监督。这项法律实际上是国会第一个真正的监督法案。1976年5月和1977年7月，参众两院分别成立了常设性的特别情报委员会（Permanent Select Committeeon Intelligence）。这两个委员会不能否决中央情报局某项具体的隐蔽行动，但可以通过投票拒绝拨款。1978年，国会通过《国外情报监督法案》（Foreign Intelligence Surveillance Actof1978），再次确认了《休斯瑞安修正案》，规定中央情报局必须向国会递交年度报告。1980年，国会通过了《情报监督法案》（Intelligence Oversight Act），减少了监督委员会的数目，调整了委员会的结构，从而把情报活动的知情者控制在一定范围内。1981年，里根总统颁布第12333号行政命令，确认“国会拥有对情报活动行使监督的责任”。至此，国会对中央情报局隐蔽行动的控制机制终于成熟。

通过拨款控制中央情报局的隐蔽行动是一个有效的方法。中央情报局要获得国会的拨款，必须向国会相关委员会说明拨款的用途，如果不能获得国会的同意，国会就不会向中央情报局拨付相应的款项，中央情报局的隐蔽行动也就无从开展。这种情况在伊朗门事件上表现得十分明显。里根决定在尼加拉瓜开展隐蔽行动，以支持尼加拉瓜反政府武装。众议员爱德华·博兰（Edward Patrick Boland）在国会动议：制止为中央情报局或国防部“推翻尼加拉瓜政府”的行动提供经费。众议院以411票对零票通过了博兰的提议。1985年4月24日，众议院投票否决了一个为尼加拉瓜反政府武装拨款1400万美元的提案，这直接导致尼加拉瓜反政府武装难以为继。为获得开展隐蔽行动所需款项，中央情报局不得不通过第三者向伊朗出售军火，从而酿成了伊朗门事件。

此外，国会还可以到隐蔽行动一线视察、召集中央情报局局长和相关责任官员到国会汇报相关的隐蔽行动情况。如在伊朗门事件中，参议院情报委员会召唤中央情报局局长凯西（William J.Casey）作证，此项行动的指挥官克拉里奇也来到情报委员会作证。

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