公安改革四十年

今年是党和国家改革开放40周年，也是公安改革40周年。为了更好地推进新时代的公安改革，理应对以往的公安改革历程做一简要梳理，以探寻公安改革规律，为完善和发展中国特色社会主义公安制度、加快推进公安治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

一、公安改革40年的基本历程

新时期的公安改革与党和国家的改革开放是同步进行的。1978年12月党的十一届三中全会之后，从1979年5月8日中央决定改革边防保卫体制以来的近40年间，公安工作和公安队伍建设一直进行着改革，大致可划分为四个阶段：

(一)1970年代末至十九公之前(1996年)的公安改革

这一时期中国公安改革，主要有:   

1.公安体制改革

(1)调整公安职能。深刻吸取10年文革乃至文革前17年的经验教训，为了加强和改进公安工作，1979年5月8日，中央政治局决定把原来由军队管理的边防部队交给公安机关。

1982年6月，中央决定公安部成立武警总部，统一管理内卫部队和边消警；1985年1月又正式管理武警水电、交通、黄金部队；1988年1月森林武装警察也列入武警序列，由此而正式形成武警的八大警种。

党的十二大后，中共中央于1983年5月决定:把原来由公安机关承担的国家安全职能移交给新成立的国家安全机关，把监狱和劳改劳教职能整建制地移交给司法行政机关。这一时期公安职能调整呈现出了以上“两加两减”的特点。

(2)组建特警队伍。1982年“7·25”劫机事件发生后，经中央批准，7月29日公安部正式组建反劫机特种警察部队(公安警字722部队)，耿飚副总理出席建队仪式。

2014年4月9日习近平总书记前往特警学院授旗的“猎鹰突击队”即组建于1982年，隶属于武警特种警察学院，起初名为特种作战大队。1983年3月辽宁“二王”事件和5月5日卓长仁等6人沈阳劫机案件发生后，公安部决定在航空公安系统建立特种警察队伍。

1989年六四政治风波后，又部署在全国公安机关建立了防暴警察队伍。   

(3)开展第一轮公安机构改革。与1983年国家第一轮机构改革同步，全国公安机关也自上而下开展了第一轮公安机构改革，新组建了计算机管理与监察局。

(4)交通管理体制改革。1986年10月7日，国务院发出《关于改革道路交通管理体制的通知》，决定改革自中华人民共和国成立以来就实行的城乡道路交通“三龙治水”(公安、交通、农机)的管理体制。

同年12月29日，国务院审核同意公安部设立交通安全管理局，全国县以上公安机关都随即设置了交通管理机构，从而建立了公安交通管理体制。此项改革工作于1987年10月基本完成。

除以上几项外，与国家第二轮、第三轮机构改革相同步，全国公安机关先后在1989年和1994年进行了第二轮和第三轮公安机构改革。特别需要说明的是，在进行各项改革的同时，这一时期也开始系统考虑研究公安体制改革。

1988年上半年，时任国务委员兼公安部部长的王芳提出公安机构设置五大块的构想:第一块是信息、决策、指挥，第二块是侦查系统，第三块是社会管理，包括治安、消防、交通、出入境等部门，第四块是后勤保障，第五块是政工部门。

在改革过程中，还注意加强党对公安工作的领导。

1987年后，按照党的十三大关于政治体制改革的总体部署，在坚持党对公安工作领导的基础上，开始强调政府对公安工作的领导。这种情况在六四政治风波之后又予以改变:1990年5月，中央决定将各级公安机关的党组改为党委，强化上级公安机关党委对下级公安机关党委的领导。   

2.公安机制改革

在公安机制改革方面，主要做了两方面的事情:   

(1)探索建立社会治安动态管控机制。1983年7月至1984年6月，全国公安机关根据邓小平同志的指示开展了“严打”的第一次战役。

针对严打中存在的问题，当时中央政治局分管政法工作的习仲勋同志在1984年7月听取公安部党组汇报时指出:为什么打击得那样厉害，犯罪分子还成倍增长?要把问题看远一点，不要就案子破案子，光有打战役的眼光，没有战略的头脑也是不行的。

为此，在初步总结1983年7月以来严打战役成果的基础上，公安部于1984年12月15日至24日召开全国公安基层基础工作会议，首次提出: “为严密控制治安局面，我们的公安机关应当把基层的大部分警力摆到街面上。”1985年1月22日，公安部通报上海长宁分局自1984年11月中旬以来成立民警夜间治安巡逻队的做法。

从尝试到推广仅有两个多月时间，可见当时解决街面治安控制问题何等迫切!此后，这一工作一直在不断地探索与推进，2014年12月30日中央印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》是30年来积极探索的基本总结。

2015年9月23-24日中央政法委在大连召开会议，专题研究部署立体化的社会治安防控体系建设工作，2016年5月23日公安部在呼和浩特召开了社会治安防控体系推进会。

(2)建立快速反应机制。1986年1月10日，广州市公安局率先将原来的110匪警电话扩展为110报警服务台。1987年6月9日，公安部在总结广州市公安局110报警服务台经验的基础上，部署在全国大中城市公安机关建立110报警服务台。

1991年11月第十八次全国公安会议后，公安部于1992年部署在全国公安机关建立指挥中心和巡警制度，把警力摆到街面上，强化社会治安动态控制，初步建立了快速反应机制，提高了公安机关对社会面治安的管控能力。   

3.公安队伍建设改革   

(1)启动公安队伍正规化建设。按照中央的要求，以武警部队划归公安机关为契机，公安部于1984年5月25日——6月9日召开第五次全国公安政治工作会议，通过《人民警察内务条令(试行》《人民警察奖惩条例(试行》《人民警察基层单位政治指导员工作条例(试行)》等，拉开了新时期公安队伍正规化建设的序幕。   

(2)推行目标管理和岗位责任制。1986年6月公安部在天津召开的全国公安基层政治工作会议决定，借鉴企业管理的科学方法，在全国公安机关推行目标管理和岗位责任制。这是公安管理方式方法的改革，使公安机关向公安管理科学化迈出了重要一步。

(3)公安队伍法治化建设加强。1992年7月1日七届全国人大常委会第二十六次会议通过《中华人民共和国人民警察警衔条例》，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议通过《中华人民共和国人民警察法》。

这两个属于母法性质的基础性法律的公布实施，对于公安队伍法治化、正规化建设起到了重要的带动作用。   

(二)十九公之后第一轮公安改革高潮 

1996年2月6日至9日召开的第十九次全国公安会议是一次以改革为主要内容的重要会议，会议讨论通过了《九五公安工作纲要》。此次会议之后，公安改革掀起了第一轮高潮。

1.公安体制改革   

在公安体制方面，一是各级公安机关先后增加了网络安全、禁毒、反恐怖、反邪教等职能。

二是按照国家第四轮机构改革的要求，于1998年8月开始自上而下进行了第四轮公安机构改革，可以说，现行全国地市以上公安机关的组织架构基本上都是这次改革确定的。

三是改革边防管理体制。2001年3月30日中组部、中政委、公安部根据中央决定，联合发文将公安边防管理体制由“分级管理、分级指挥”调整为“统一领导与分级指挥相结合”，加大了边防部队垂直管理的力度。

此外，根据中央关于口岸改革的统一部署，1998年公安部还部署实施了出入境边防检查体制改革，全国九个边防总站约1万人由现役制改为职业制，由此形成目前“一警两制”的局面，也成为了本轮公安改革的任务和课题。 

2.公安队伍建设改革   

在公安队伍改革方面，主要是强力推进公安队伍正规化、法治化建设，而公安队伍的正规化、法治化建设的过程实质上就是公安改革的过程。

公安部与有关部门联合出台了一系列法规规章和规范性文件，主要有公安机关人民警察辞退办法、录用办法、抚恤办法、交流办法和内务条令、训练条令、奖励条令。

在队伍监督方面，1997年6月国务院公布了《公安机关督察条例》，强化上级公安机关对下级公安机关的监督。  

3.公安业务改革   

在公安业务改革方面，从1997年开始，公安部强力推进四大改革，即派出所改革、刑侦改革、街面防控机制改革和边检体制改革。

派出所改革方面，1997年4月召开的公安部“苏州会议”提出:把治安管理和防范工作作为派出所的主要任务，调整派出所的工作方式和工作机制。

刑侦改革方面，公安部总结石家庄桥东分局等地的刑侦改革经验，在全国公安机关推行以侦审合一和责任区刑警队为主要内容的刑侦改革，这一改革涉及公安流程改革和刑侦职能改革、机构改革等方面。

街面防控机制改革方面，1996年漳州市公安局芗城分局巡警大队率先探索，把110报警台改为110报警服务台，并实行“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”(简称“四有四必”)，公安部1997年6月在全国推广这一经验，全国普遍将110报警台改为110报警服务台，要求做到“四有四必”。

与此同时，全国边检体制也进行了若干改革。   

4.公安技术改革   

在公安技术改革方面，第四轮公安机构改革刚刚结束，公安部就于1998年9月22日决定组织实施“公安信息化建设工——金盾工程”，1999年1月6日全国公安厅局长“南京会议”宣布正式启动“金盾工程”，2002年中办、国办印发文件，确定金盾工程为国家电子政务建设的12个重要业务系统建设项目之一，正式拉开了新时期公安技术改革的大幕。   

从以上几方面的改革可以看出，这一时期的公安改革涉及公安工作的多个领域，可以说是在十九公之后掀起了公安改革的第一个高潮。

这一时期的改革呈现出自上而下的特点，上级公安机关成为公安改革的强大引擎和推动力，地方公安机关的探索主要集中在勤务方式改革和警务运行机制改革上。

(三)二十公以来的公安改革 

以往的改革主要集中在公安业务改革和公安队伍改革上。从2003年11月20-22日召开的“二十公”开始，公安部在中央有关部门的支持配合下，加大了公安保障改革尤其是经费装备管理体制机制改革的力度。   

1.公安保障改革   

在公安保障改革方面，公安部商财政部、国家发改委分别制定了县级公安机关经费标准、建立实行了中央公安转移支付制度、公安基础设施中央财政立项拨款制度，加大了中央财政对地方公安机关的支持力度。   

2.公安业务改革   

在公安业务改革方面，公安部深刻吸取2003年孙志刚事件的沉痛教训，推动全国人大常委会取消实行了40多年的收容审查制度，在人权保障方面迈出重要步伐。

2004年12月四川汉源、河南中牟等群体性事件后，为了适应处突维稳任务的需要，2005年2月公安部决定首先在36个大城市组建特警部队，使公安机关诞生了一个崭新的警种——特警(从国家层面还有武警机动部队——由于体制原因，公安不能直接调动，因而组建特警作为公安的机动力量)。

截至2017年底全国公安特警已达数万人。

3.公安队伍改革   

在公安队伍改革方面，公安部于2004年制定了《2004-2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，2006年制定了《全国公安机关基层所队正规化建设指导意见》《50个示范公安局正规化建设评估办法》。

公安部会同监察部、国家公务员局制订出台了《公安机关人民警察纪律条令》。公安部还于2006年11月制定下发《县级公安机关机构设置的指导意见》，提出了县级公安机关“八加三”的机构设置模式，即八个必设机构、三个选设机构，使县级公安局的机构设置向“大部制”和队伍管理正规化建设迈出了重要步伐。

需要强调指出的是，区县公安机关的机构设置不能与部省市“上下一般粗”，不能搞“上下对口”。

区县公安机关实行“大部制”是客观需要和必然趋势——这是中外警务发展的客观规律!在“十二五”期间，公安部还按照国家第六轮机构改革的要求，于2010年进行了第五轮公安机构改革，主要是对内设机构进行了“微调”，使公安部的机构设置进一步趋向合理化、科学化。   

4.地方公安机关的主动探索创新

上海市公安局从1993年5月至2003年12月实行警察署改革，把城区原有的派出所改为警察署，内设机构模式为“两队一室”，即治安队、刑警队和综合室，北京同期也在天安门、大红门地区试行了警察署制度。

吉林省辽源市公安局从2003年2月开始进行公安改革，减少层级、精简部门，打破行政区划设置警察署，下设“三队一组”，即国保社区队、治安巡防队、刑事侦查队和综合组，规定了3:3:3:1的警种编制比例，真正实现了公安机关的“大部门制”。

公安系统的“大部门制”走在了全国“大部门制”的前列!从2005年1月开始黑龙江省大庆市公安局也打破行政区划界限，减少层级、精简部门，各分局推行“三警一室”的机构设置模式;随后还对交警、消防、国保、出入境等警种管理体制进行了重要改革。2006年，深圳市公安局借鉴香港警察管理的经验，探索推进专业化改革，实行警官、警员分类管理制度。

河南从2010年6月开始在全省地市级公安机关全面取消分局，只设派出所，减少了组织层级。湖北黄石、安徽铜陵市公安局也进行了类似改革，呈现出上海学香港、辽源学上海、大庆学辽源、河南学大庆、黄石学河南、铜陵学黄石的改革逻辑。

2012年7月，湖北省武汉市公安局也开始强力推进公安改革。地方公安机关的大胆探索成为公安改革的重要动力，体制性、结构性的“大部门制”改革成为这一时期地方公安改革的一大特点。

(四)十八大以来的公安改革第二轮高潮 

2012年11月召开的党的十八大标志着我国改革开放进入了新时代。

2013年初，中央决定废除劳教制度、推进涉法涉诉信访制度改革，4月29日公安部推出车检制度改革18项措施。

2014年7月25日中央决定改革户籍制度，10月上旬中央决定把“境外在华非政府组织管理”职能由民政部划归公安部，以加强对境外在华非政府组织的管理。

习近平总书记先后于2014年年底和2015年年初主持召开中央全面深化改革领导小组第八次会议和中央政治局常委会，讨论通过了公安改革意见和方案。

经过7个月的努力，在中央高度重视关怀下，公安改革一举扭转了一开始硬挤车、“搭便车”的被动局面，改革举措由司法改革中的4条增加为110多条，呈现“后来居上”的态势。

2015年2月16日中央以中办名义印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及三个相关改革方案。

此次公安改革任务包括公安国保改革、公安行政管理改革、公安执法权力运行机制改革、公安管理体制改革、公安人事制度改革和公安现役部队改革六大方面，细分为110项任务，实行项目管理。

经过2015年至2017年三年的努力，原来计划在2020年全部完成的110项公安改革任务已经基本完成或部内完成逾75%。

习近平总书记要求，深化公安改革的指向要聚焦到三个方面:

一是着力完善与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代警务运行机制，着力提高社会治安防控水平和治安治理能力，提高人民群众安全感;

二是着力推进公安行政管理改革，提高管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提高人民群众的安全感和满意度;

三是着力建设法治公安，确保严格规范公正文明执法，提高公安机关执法水平和执法公信力，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

全国公安机关坚决贯彻习近平总书记重要指示精神，本轮公安改革正在形成以下基本特点和亮点:   

一是从政治上看，呈现出“三关”:中央高度关心、群众高度关注、民警高度关切。公安改革“1 +3”意见方案先在中央全面深化改革领导小组审议，后又经中央政治局常委会审议通过，体现了党中央和习近平总书记对公安改革的高度重视。这是公安改革成功推进的最根本保障。

二是从时代特征看，是公安信息化深度建设和应用的改革，这是此次改革与以往改革的最大区别和最显著特征。以往的公安改革，不管是1983年、1989年、1994年的改革，还是1998年、2010年的改革，总的来讲是停留在职能调整、机构分合、人员增减的层面上，还属于传统型的公安改革。

此次改革，以公安信息化为主要引擎，首先引领了公安技术改革，进而拉动了公安机制改革，并对公安体制改革和公安文化改革提出了强烈需求和呼唤。这就使这一次公安改革与以往的公安改革明显地区别开来，属于现代型改革。   

三是从广度上看，是全面的系统性改革——公安业务、队伍、保障三大改革整体推进。从内容或广度上看，这次改革是全面的改革。

所谓全面，是指涉及业务、队伍、保障三大领域:公安业务改革包括国保、刑事、行政三个方面，公安队伍改革包括机构、人事、监督三个方面，公安保障改革包括经费、装备、机关事务三个方面。上述改革可统称为公安改革的“三三制”。

公安改革必须坚持整体推进、重点突破的推进策略，必须进行全方位的公安改革—业务、队伍、保障三大方面齐头并进。   

四是从深度上看，有“提升能力”的改革，但“增强活力”的改革相对不足;有增量改革，但盘活存量相对不足;有机制改革，但体制改革相对不足;有环节性调整，但结构性改革明显不足。这也成为了下一阶段公安改革的问题指向和重点任务。   

五是从效果上看，既注重维护党的执政地位和国家政治安全、又高度关注民生，既政治建警、又依法治警，既改革强警、又科技兴警，既从严治警、又从优待警——含金量高，不亚于以往的全国公安会议，在公安发展史上具有重要的里程碑意义。

二、公安改革40年的基本经验

40年的公安改革波澜壮阔，解决了一大批突出问题，探索总结出了一些公安改革规律性经验，理应在今后的公安改革中予以坚持和借鉴。

(一)公安改革必须紧紧围绕党和国家工作大局来谋划和推进

习总书记指出，公安机关是党领导人民实行人民民主专政的重要工具，是党和人民手中的“刀把子”，要始终把确保国家政治安全、政权安全放在首位，这是公安工作的着眼点、着力点。

这就决定了我国公安工作和公安改革具有强烈的政治性。中央和习近平总书记要求牢固树立和践行的“四个意识”中首先是“政治意识、大局意识”，这就要求公安改革必须讲政治、讲大局，必须紧紧围绕党和国家的工作大局来谋划和部署。

我国公安机关所承担的维护国家政治安全、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的三大职责使命，本身就要求公安改革必须紧紧围绕政治经济社会发展大局来谋划和推进。

(二)公安改革必须坚持革命化、现代化、法治化的总目标

革命化是公安改革的首要目标，是坚持“政治建警”方针的基本方向。革命化要求公安机关必须确立党对公安工作绝对领导的原则和制度，公安民警要绝对“对党忠诚”。

1989年“六四”政治风波后明确提出革命化，1998年机构改革时提出坚持政治工作制度，2003年二十公提出政治建警方针，2009年把忠诚作为公安民警核心价值观之首。2017年5月19日习近平总书记明确提出“对党忠诚”的基本要求。

可以看出，40年的思想逻辑是一贯的、一脉相承的，革命化、对党忠诚和政治建警是我国公安改革的本质要求“公安姓党”的政治定位完全符合这一本质特征。现代化是公安改革的基本目标。

中央把完善和发展中国特色社会主义公安制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化公安改革的总目标。贯彻“四个意识”尤其是“看齐意识”，要求公安机关必须把完善和发展中国特色社会主义公安制度、推进公安治理体系和治理能力的现代化作为此次公安改革的基本目标，而信息化是现代化的重要内容，推进公安信息化、实施大数据战略也是此次公安改革的重要目标和任务。

法治化是公安机关贯彻依法治国基本方略的重要举措，是依法治警方针的基本要求。习近平总书记明确要求，凡属重大改革都要于法有据。

公安改革是个法治化的过程，必须运用法律制度来引领和推动公安改革，应全面推行公安机关权责清单制度，加快推进公安机构、职能、权限、程序、责任法定化，及时把公安改革成果固化为法律和制度，既发挥法治对公安改革的规范和保障作用，确保公安改革成果的稳定性、长期性，又通过公安改革加强法治工作，使法治在公安改革中得到完善和强化。

(三)公安改革必须坚持为民、公正、高效的价值取向

为民是公安改革的首要价值取向。习近平总书记在十九届中央深改组第一次会议上强调指出:最为关键的是，无论改什么、改到哪一步，坚持以人民为中心的改革价值取向不能变。这就明确提出了改革的人民取向，也规定了公安改革价值观的人民取向。

我国公安是人民公安机关，人民性是我国公安机关的根本属性，全心全意为人民是我国公安机关的根本宗旨。因此，公安改革必须始终坚持以人民为中心的改革价值取向。

公正是公安改革的基本价值取向。习近平总书记要求，从解决执法突出问题人手，下大力气整治执法不严格、不规范、不公正、不文明等群众反映强烈的突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。

“执法公正”是习近平总书记在2017年“5.19”讲话中对公安机关提出的一个基本要求。公安机关必须把公正作为公安改革的基本价值取向，体现在公安改革的各个方面和各个环节。高效亦是公安改革的重要价值取向。公安机关是执行机关，处于执法工作的第一线，行动性是公安机关的基本属性和鲜明特征。

任何公安行动都要体现“快”的基本要求。漳州110改革的基本特征体现的是“快”即高效，巡逻体制改革的基本特征也是快即高效，指挥中心的设立更是体现快即高效的要求。

第一时间到达现场，违法犯罪就有可能未遂或中止，就可以防止事态的进一步扩大或蔓延，就可以掌握更多的破案线索，就可以避免对群众利益造成更大的危害。高效理应成为此次公安改革的重要价值取向。   

(四)公安改革必须向境外警务改革以及企业改革和军队改革学习借鉴先进经验   

改革开放40年来，我国公安纷纷走出去，到中国港澳及台湾地区和世界各国考察学习警队治理经验，在勤务方式、运行机制、指挥体系、组织结构和思想理念等方面向境外警队学习借鉴了大量先进的经验，数十个派驻驻外使领馆的警务联络官也向国内传送了许多所在国警队的先进经验，中国香港地区的警队治理经验尤其成为内地公安改革的重要源泉:

1986年广州市公安局110报警服务台的做法学之于香港;1993年上海市公安局改部分派出所为警署的改革亦学之于香港，而2003年的吉林省辽源市撤销分局和派出所设立警察署的“三队一组”结构的改革则学之于上海，2005年的大庆改革学之于辽源，2010年的河南改革学之于大庆，2012年的黄石改革学之于大庆和河南;

1998年公安部机构改革也有向香港警队借鉴的内容;2006年深圳市公安局的队伍专业化改革亦学之于香港。

此外，公安机关在上世纪80年代推行的目标管理和2000年以来一些地方探索试行的全面质量管理都是向企业管理学习借鉴的结果。   

军队改革是公安改革的重要源泉。公安脱胎于军队，公安改革理应向军队改革“看齐”。

向军队改革学习，公安机关有得天独厚的条件。早在上个世纪50年代初，公安机关就学习借鉴了军队政治部体制。改革开放后，公安改革又向军队学习借鉴了许多治军经验。

第一个是学习借鉴了司令部建设的经验。

解放以来，公安机关的机构设置与一般的行政机关基本相同，机关运行的中枢在办公室系统。改革开放之后，我国社会人流、物流大流动，原有的行政化运转中枢已不适应高度动态化的现代社会治理的需要。

如何解决这一时代难题?

公安机关首先向军队管理寻找答案，其结果先是军事化的指挥中心、后是指挥部或警令部体制应运而生:1986年全国第一个公安指挥中心首先在广州市公安局诞生;随后，根据形势发展的需要，各地又纷纷借鉴军队司令部的经验，建立了警务指挥部或警令部。

第二个是学习借鉴了军队设立专门情报机构的经验。

2000年之前，全国公安机关有从事情报工作的部门，但没有设立专门的综合情报机构。从2010年开始，全国公安机关自上而下建立了以情报中心为核心的专门的综合情报机构。

截至目前，已经普遍建立起综合情报研判体系。这是学习借鉴军队情报部体制经验的结果。目前的问题在于，情报中心系统在不少地方还游离于指挥部之外，还没有纳入司令部体制中，还没有建立起统一权威的公安情报体制。

第三个是学习借鉴了军队后勤保障部的经验。

改革开放之前，公安机关还没有专门警务保障的内设机构，改革开放之后才逐渐建立起比较完善的警务保障体系。公安部在上个世纪80年代设置综合计划司，1998年机构改革后设立了面向全系统的装备财务部门和面向机关的机关事务管理部门。

进入新世纪以来，各地纷纷建立起警务保障体系。建立警务保障体制，这也是学习借鉴军队后勤保障部经验的结果。

下一步，公安机关应进一步学习军队改革建立战略支援部队的经验，把公安现代技术力量融合起来，建立统一的、有战斗力的公安战略支援警队;把装备财务部门和机关事务管理整合起来，建立权威有力的公安机关“警务保障部”体系。   

(五)公安改革必须遵循其内在规律

公安改革40年的实践充分证明:公安改革有其内在规律，即是说，各种公安改革之间有其固有的、内在的必然联系。

总体上讲，从公安改革要素的角度看，公安改革可分为公安技术改革、公安机制改革、公安体制改革和公安文化改革四大类型。从公安改革的实践逻辑看，首先起火车头和牵引作用的是公安技术改革。上世纪80年代初南斯拉夫铁托总统送给中国30台小型计算机，拉开了中国公安信息化建设和公安技术改革的序幕。

这一技术变革促使公安部于1983年9月设立了计算机管理和监察局。特别是从上世纪90年代开始，全国公安机关按照中央的统一部署，先后实施了“金盾一期”和“金盾二期”工程建设，大大提高了公安机关信息化水平，为确立和实施“科技兴警”战略、推进公安技术改革奠定了坚实的物质基础。

公安技术改革的推进，提出了改革公安勤务方式和公安运行机制的需求，也为实施公安勤务方式和运行机制改革提供了可能:

一是公安技术改革提出了公安勤务方式改革的需求与可能，警务通和车载台的普及为民警动态实时核查信息提供了技术可能;

二是提出了公安指挥机制改革的需求与可能，使指挥中心与街面民警之间的“扁平化”指挥成为可能;

三是提供了公安监督机制改革的可能，可以依托信息化和视频技术开展适时直观的监督，由此提高了公安监督现代化水平;

四是提出了改革部门结构和管理体制的需求。

改革后的公安新机制运行到一定时间后，就会呼唤改革部门结构和管理体制，因为指挥机制、监督机制、信息管理机制的良性运行，最终要求打破原有的部门利益藩篱，要求实现最大限度的信息资源共享。

要实现信息资源共享，有效途径有二:一是建立共享机制或制度，二是打破部门壁垒，建立统一的信息资源平台。

需要指出的是，公安结构改革乃至公安体制改革必须自上而下进行，基层公安机关可以先行试点，但必须在上级公安机关有力指导下进行。

最后，还有公安文化的变革。公安文化改革的核心是思想观念和价值观的变革，它难度最大，最为缓慢，但最为根本。公安改革只有在遵循上述改革内在规律的基础上才能科学推进，避免走弯路和“翻烧饼”。   

(六)公安改革必须坚持“三满意”标准   

公安机关是党和政府维护国家政治安全、促进社会公平正义、保障人民安居乐业、实施人民民主专政的基本工具和“刀把子”。公安工作乃至公安改革要始终接受党和政府的领导，党委政府满意是衡量公安改革成败与否的首要标准。

从公安改革实践看，此次公安改革的顶层设计和价值取向，既有惠民取向，又有惠警取向，在改革实践中两种价值取向交织在一起，正确处理两种价值取向之间关系的原则是，公安改革无论在任何时候，都应坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，必须先惠民、后惠警，首先使人民群众分享到改革红利和较高的获得感。必须时刻牢记，惠警的根本目的是为了更好地惠民，更好地为人民服务。

我们应通过公安改革使党委政府满意、人民群众满意和公安民警满意，必须是三赢，使人民群众和广大民警有更多的获得感。

因此，应开展第三方评估，把人民群众对公安改革的感受、意见和建议作为衡量、指导和改进公安改革工作的标准，通过公安改革，使人民群众有更多的获得感、安全感、公正感。

三、新时代公安改革的发展趋势

党的十八大之后，我国进入了习近平中国特色社会主义新时代。新时代的公安改革将呈现出以下几个主要趋势:   

(一)公安信息管理体制由“以块为主”走向“以条为主”

公安信息资源是三大公安资源之一。从现实情况看，公安信息资源管理体制和公安人力资源、财力资源管理体制一样，都实行“条块结合、以块为主”的管理体制。

从发展趋势看，受政治体制、财政体制的影响和制约，公安人力资源管理、财力资源管理仍然需要实行原有的“条块结合、以块为主”的管理体制，而公安信息管理体制则必须改革。   

当前，网络技术是全国化、全球化的，人员流动是全国化、全球化的，经济案件是全国化的甚至是全球化的，群体性事件和社会运动是全国化的甚至是全球化的。

公安信息资源与公安行动直接相关，因此，为了有效打击犯罪、提高公安效能，公安工作包括公安信息管理工作必须全国化、全球化，必须改革公安信息管理体制，变现行的“以块为主”的信息管理体制为“以条为主”的信息管理体制。

在2018年1月召开的公安厅局长会议上，公安部已经正式决定确立和实施“大数据”战略，统筹规划全国公安信息化建设，统一建设标准，统一使用信息化建设资金，统一建立大数据平台，统一明确各地各部门信息共享的种类、标准、范围、流程。

必须看到，由信息化尤其是大数据催生的公安信息管理体制由“以块为主”转变为“以条为主”是大势所趋。

要确立系统思维和全局观念，坚决反对“单打一”，坚决打破“信息孤岛”，把实施大数据战略和改革强警战略有机结合起来，把由于实施大数据战略而引发的公安技术改革作为公安改革的重要组成部分，自觉推进由公安技术改革而呼唤产生的公安结构改革和体制改革。   

(二)警务行动指挥合成化、体系化   

公安指挥中心的建立和作为街面控制力量的巡警体制的诞生，再加上现代通信技术的发达，使得警务行动的点对点指挥已经成为现实，警务指挥扁平化的趋势十分明显。

因此，这里主要讨论警务指挥的合成化趋势。从建国到现在，我国的警务指挥发展可归纳为两个阶段:

一个阶段是从建国开始一直到改革开放初期的1985年，其主要特点是我国的警务指挥主要呈现出警种化的特点;

第二个阶段是从1986年开始一直到现在，1986年1月10日广东省广州市公安局率先在全国建立110报警服务台，这就拉开了警务综合指挥的序幕，使得我国的警务指挥呈现警种指挥与综合指挥并存的“二元”结构。

这种局面的出现有其历史的原因，但也存在明显弊端:由于存在多头指挥，指挥中心的权威性和统一性受到影响，影响合成指挥、体系作战。   

借鉴此次军队改革建立联合作战指挥体制的经验，应推动我国警务指挥由多元指挥向体系指挥转变。随着警务指挥体制改革的深入发展，警务指挥的体系化将成为我国警务指挥体制改革的基本方向和大趋势。

要解决警务指挥上存在的多元指挥、打乱仗的弊端，就必须推进合成指挥、体系化指挥。体系化指挥必须有体系化的技术支撑。

因此，指挥部应包括较完备的指挥支撑职能，必须拥有综合研判职能、大数据技术支撑职能、现代通信技术支撑和图像视频技术支撑职能，这样才能发挥体系化指挥的功能。

从实战需要和技术可能的角度看，建立以指挥中心的体系化指挥为主导、警种指挥为辅助的公安指挥体系是一个必然趋势。  

(三)公安机关中上层职能专业化和基层一线职能整合并存   

公安中上层主要是指部、省、市三级公安机关，这三个层级职能相近、职责同构，机构设置应基本“上下对口”。此次中央军委机关的机构改革是变大部门制为多部门制。

公安机关的机构设置有其具体实际情况，从新中国近70年的公安机构沿革看，经历了一个职能配置由集中向分散、机构设置由“大部门制”向多部门制演进的过程，总体呈现不断细化的特点。

以公安部为例，由建部伊始的“一厅六局”，即办公厅、一局(政治保卫局)、二局(经济保卫局)、三局(治安行政局)、四局(边防保卫局)、五局(武装保卫局)、六局(人事局)发展到现在的30多个局——职能越分越细，协同难度越来越大。

各省市公安机关的机构设置也经历了一个类似的情况。部、省、市三级公安机关可谓是职能上“职责同构”、机构设置上“上下对口”。中上层公安机关职能细化的状况近期看难以根本改变，但应发挥好后方技术体系支援的强大优势。   

对于处于执法一线的区县公安机关来讲，则有职能整合的趋势。职能配置碎片化带来的低效率和有限的队伍规模，要求区县公安机关必须集中使用有限的警力，即区县公安机关有必要实行大部门制。

同时，区县实行大部门制亦有可能。它有两个保障:

一是职务序列改革提供了人力保障，可最大限度减少因施行大部门制导致职位减少给民警带来的利益受损，从而使广大民警真心支持拥护改革;

二是互联网、大数据平台提供了技术保障，统一的大数据平台由省级公安机关建立，地市、区县公安机关不承担信息化建设任务，而主要是使用大数据平台开展公安业务工作。

同时，区县公安机关的大部门制应突出核心业务，实行一级专业化，主要是防控、打击和管理。2006年公安部关于县级公安机关机构设置“八加三”的规定仍然具有现实意义，即县级公安机关主要设国保、治安、刑侦、交通、监管和指挥、政工、保障、法制等部门。

12年过去了，社会更加动态化、信息化，它要求公安机关的机构设置进行必要的微调，即根据任务结构决定力量结构，集约综合管理机构力量，加强核心勤务机构力量，理顺优化刑侦部门与治安部门的职责分工，使治安部门专司警务行动即警情响应、社会面控制和社区警务工作;整合情报、网安、技侦、图侦四大技术支援部门，设立统一的技术支援大队。

此外，警务指挥是警情响应的行动指挥，应积极借鉴香港警察把指挥控制中心设在行动部门的做法，改变目前的军队模式为警队模式，按照警务行动的特点和规律，探索指挥中心和治安行动部门的统筹融合设置。

总之，区县公安机关正在呈现职能整合的趋势，实行大部门制是其必然走向。   

(四)刑事调查职能日益走向融合   

目前，我国公安机关的刑事调查职能处于高度分散的状态，除刑侦部门外，经侦、禁毒、治安等十多个部门都承担着刑事调查职能。这种分散的刑事调查体制虽然表面上有利于警种的专业化建设，但也明显存在分工过细、职能交叉、扯皮内耗、难以协同、效率低下等突出问题。现行的刑事调查体制已经到了非改不可的地步。   

从全国公安最高领导指挥机关的机构设置看，建部伊始，公安部除了设立政治保卫局专司反革命案件侦查职能外，还没有专门的刑事调查机构，只是到了1951年才在治安行政局内设立了刑警处，一直到1983年9月“严打”期间为适应新形势的需要，才将刑侦处和1980年刚设立的警犬工作处从治安行政局划出，专门设立了刑事案件侦查局，专司刑事调查工作，但也在治安部门留下了黄、赌、食、药、环等上百个罪名的刑事调查权，治安行政局因而还获得了“第二刑侦局”的雅称。

1998年机构改革又先后从刑侦局划分出禁毒、反恐等职能，刑侦部门的职能更加弱化虚化。从各地先后进行的改革实践看，无论是辽源、大庆、河南的改革，还是防城港、怀化、抚州的改革，虽然解决了刑侦、经侦、禁毒三警融合问题，但都没有解决好刑侦与治安的职能任务科学分割问题。2006年县级公安机关的机构改革也没有解决这个问题。

出人意料的是，真正彻底解决刑侦与治安的职责关系问题的竟是在祖国北方边陲的内蒙古奈曼旗公安局。在进入新时代的2016年，奈曼旗公安局实施以刑事体制改革为龙头的公安机构改革，主要有两大历史性贡献:

一是建立权威统一的“大刑侦”格局，最大限度地集中侦查职能，除国保、交警和消防部门承担的6个刑事罪名外，其他原来由县级公安机关9个部门承担的352种刑事罪名全部集中到刑侦部门，通过整合经侦、禁毒等部门职能，建立起高度集中的刑事打击体系，基本实现了“一类事项原则上由一个部门统筹”的要求;

二是使治安部门职能回归本真，即剥离治安部门原来承担的上百种罪名的刑事调查职能，明确治安部门专司警情行动响应和社区警务工作，使治安部门更加专心于社会面控制和社区基础工作，从而建立起牢固严密的治安防控体系。

从近两年的改革实践效果来看，奈曼公安的刑侦与治安体制改革是成功的，它体现了公安刑侦改革乃至公安核心业务改革的发展方向。从公安事业长远发展看，高度分散的刑事侦查职能走向日益融合是一个不可逆转的发展趋势。   

(五)公安组织结构由职能型结构向流程型结构转型   

虽然北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南的大部分地方呈现出公安部——省/直辖市公安厅局——区县公安(分)局——乡镇(街道)派出所的“四级制”(海口、三亚除外)，但在我国的大部分地方，公安组织的纵向结构(亦称宏观层级结构)总体上呈现公安部——省公安厅——地市公安局——区县公安(分)局——乡镇派出所的“五级制”特点。

这一“五级制”的纵向组织结构改革余地很小。此次公安组织结构改革的主要方向应是各级公安机关的横向结构即部门结构。我国现行的公安机关部门结构属于职能型结构。

几十年来，随着公安任务的不断增加，公安机关也在相应地增设机构。由于没有统筹解决新老职能、新老机构的有机融合问题，导致职能交叉、机构臃肿、内耗扯皮、效率低下问题突出。

为了解决这一问题，经过改革开放以来的五轮公安机构改革，人们开出了实行“大部门制”的药方——实际上也是解放初期公安机构设置的类似做法。

时代在变、形势和任务也在变，公安机关的机构设置当然不可能倒退到解放初，但实行大部门制却与扁平化需求之间形成了尖锐的矛盾。看来，大部门制也不能包治百病，必须另辟蹊径。   

实际上，近几年各地公安机关进行的体制性改革探索已经蕴含了新药方的萌芽。例如，湖南省怀化市公安局在体制改革中设置了十大中心，其设置情况可以分为两类:

一类是根据核心业务来设置机构，主要包括防范控制、侦查打击、管理服务三大核心业务，这实际上是运用职能设置法来设置机构;

另一类是根据工作流程来设置机构，主要包括指挥调度、情报支撑、执法管理、新闻舆情、绩效评估等环节，这实际上是运用流程设置法来设置机构。

而从湖南长沙市公安局改革探索中设置的大情报指挥中心、大侦查作战中心、大治安防控中心、打基础服务中心、大联合交通管理中心、大执法保障和新闻舆情中心等“六大中心”的设置情况看，主要运用的是职能设置法，但从各中心的内设机构均设置业务综合、系统支撑、研判调度、督导评估等四个机构的情况看，实际上是采用流程设置法来设置二级机构。

此外，从公安权力运行机制改革和执法规范化建设中普遍设置执法办案中心和建立案件统一审核制度的情况看，也有流程设置法的萌芽和因素。

可以预见，公安组织结构改革正呈现出由职能型结构向流程型结构转变即“结构转型”趋势。   

(六)警政区划与行政区划相对分离   

行政区划指的是行政区域的划分，警政区划指的是警务区域的划分。从历史上看，警政区划与行政区划之间的关系主要是相适应的关系，即警政区划依附于行政区划、随着行政区划的变化而变化。

从改革开放以来的情况看，警政区划与行政区划的关系呈现两方面的关系。

一方面，警政区划仍然依附于行政区划，随着行政区划的改变而改变，这是主流。如北京随着东城区与崇文区、西城区与宣武区的合并，东城分局与崇文分局、西城分局与宣武分局亦合并。

另一方面，警政区划与行政区划之间正在呈现出相对分离的趋势，这是辅助，但其比重越来越高。

辽源、大庆、河南等地的改革，从警政区划的角度看，是以警政区划为主体的改革。辽源公安改革首先打破行政区划、确立警政区划，大庆公安改革紧随其后，对于巩固警政区划具有重要作用。

尤其是大庆公安改革经验扩展到河南，对于扩大警政区划做出了突出贡献。大庆公安改革比辽源公安改革时间稍晚，但内容更丰富，这里重点对大庆公安改革进行剖析。

大庆公安改革有六大贡献:

一是确立警政区划，打破原有的5个区的行政区划界限，把所有的治理区域重新划分为20个警政区域;

二是实施扁平化，撤销原有的10个分局和70个派出所，新组建20个分局，变原来的“三级制”为“二级制”;

三是实行大部门制，每个分局均设置“一室三队”，即法制综合室、社区警务队、治安防控队、刑事侦查队——这是执法一线真正的大部门制;

四是创新机构设置，在三大警种的机构设置上实行多队制，即社区警务、治安防控、刑事侦查三大警种各设置若干队，均为6人队，实行探组制，二人一组、三组一队，队长兼任组长，既是指挥员又是战斗员;

五是优化力量结构，规范分局人员规模、规范警种力量结构、规范最小作战单元，法制综合机构(含情报指挥、法制监督、综合管理)警力不超10%，社区、治安、刑事三大警种警力各占30%;

六是规范领导职位分类，各分局领导职位除设局长、政委外，还设三个副局长和一个纪委书记，一个社区副局长分管社区警务工作，一个治安副局长分管治安防控工作，一个刑侦副局长分管刑事打击工作，纪委书记兼任法制综合室主任，分管法制综合工作，这与香港警务处设行动副处长和管理副处长类似，实际建立了领导职位分类管理制度，从而迈出了队伍管理科学化的重要一步。

大庆公安局自2005年1月以来的14年改革实践证明，公安改革不仅没有影响社会治安稳定，反而更有力地维护了社会大局稳定，促进了经济社会发展，激发了公安队伍活力，提高了公安工作效能，各项工作都处于全省前列。

尽管它还有一些需要微调的地方，但总体来讲，是一次成效显著、内涵丰富的公安改革。

辽源、大庆、河南的改革充分证明，警政区划完全可以相对独立于行政区划。因此，在实践中至少应允许在以下两个方面继续探索:

一是可以根据警务工作需要实行扁平化，大庆和郑州等地的改革实践表明，在大中城市公安机关的宏观层级结构完全可以实行扁平化，四个中央直辖市和海南省的实践也告诉我们，在高度发达的现代通信和交通条件下，减少宏观层级不仅有必要而且完全具有可行性;

二是可以打破按照行政区划一一对应设置公安机构的模式，以跨行政区划的方式来决定警政区划，再按照警政区划来设置公安机构。辽源、大庆、郑州等地都是这么做的，铁路公安、港航公安、民航公安、缉私警察总体上来讲也是属于根据警政区划设置公安机构。

从公安事业发展的角度看，警政区划与行政区划相对分离是一个发展趋势，实质上讲，这就是一个体现公安机关不同于一般行政机关的属性和特点，去“行政化”、增“部队化”的进程。

作者介绍：赵炜，男，公安部改革办副主任，中国人民公安大学客座教授。本文原载于《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2018年02期。