洞见|四十年来中国广告管理反思

2019 年 7 月 25 日 百度公共政策研究院

四十年来中国广告管理反思

China Advertising ManagementReflection in the Past 40 Years

曹桂芝梅金华关静

摘要：四十年来，中国广告业高速发展——1979年仅为0.1亿元[1]到2018年度7991.48亿元；湖南省1979年的几十万，到2018年全省广告经营额达319.29亿元,四十年来中国广告产业走出上扬曲线，广告业态发生了翻天覆地的变化。但是，如何更加有效推动中国广告业又好又快发展，反思四十年来广告管理方面认识与实践上交融过程，我们认为广告管理本身需要与时俱进，应该寻求消费心理与广告诉求一致的广告管理，从而实现新时代下和谐的广告管理。

In thepast 40 years, China's advertising industry has developed rapidly-in 1979 itwas only 0.1 billion yuan[ 1] By 2018, 799.148 billion yuan; In Hunan Province,hundreds of thousands of people in 1979, by 2018, the province's advertisingbusiness volume reached 31.929 billion yuan. In the past 40 years, China'sadvertising industry has stepped out of the upward curve and the advertisingindustry has undergone earth-shaking changes. However, how to promote the soundand rapid development of the Chinese advertising industry more effectively, andreflect on the process of understanding and practice in advertising managementin the past 40 years. We believe that advertising management itself needs tokeep pace with the times, and it is necessary to seek advertising managementthat is consistent with consumer psychology and advertising demands. In orderto achieve a harmonious advertising management under the new era.

[关键词：四十年广告管理反思]

一、广告管理四个阶段：历史回顾

第一阶段：广告管理思路上理想化与实践上缺位。广告作为市场经济孕育的宠儿，随着开放改革之窗渐渐开启，改变了中国传统的“好酒不怕巷子深”观点。无论是新产品上市、市场拓展企业招商、渠道构建、打击竞争对手，广告凭借其猛烈的攻势横扫了营销的各个领域，广告无所不及给人们造成的潜意识就是广告无所不能。于是乎，广告管理机构与广告管理者顺应时代发展趋势，解放思想，先从传统计划经济时代转变到有计划的市场经济时代，力图最大限度推动市场经济的迅猛发展。翻阅1987年10月26日国务院发布的《广告管理条例》（国发[1987]94号）、1993年7月10日原国家工商行政管理局和原国家计划委员会发布的《关于加快广告业发展的规划纲要》（工商广字[1993]第208号）、1994年10月27日第十届全国人大常委会第十次会议通过《中华人国共和国广告法》及原国家工商局、财政部、原国家税务局、审计署于1990年12月26日发布的《关于在全国范围内实行“广告业专用发票”制度的通知》（工商广字[1990]第318号）、1998年9月20日原国家工商行政管理局发布的《关于停办广告审查机构的通知》（工商广字[1998]第204号）等相关广告管理法规规章政策，广告管理大思路、大举措、大作为一目了然，开创了中国特色社会主义广告管理新篇章。

与此同时，开放改革之初，因为历史原因，广告管理出现思路上理想化与实践上缺位的矛盾。首先，广告产业地位和性质认定模糊，缺乏国家政策的引导和扶持。一方面，广告业被定位为知识密集、人才密集、技术密集的高新技术产业，并将广告业同信息、咨询服务业并列为第六主要发展行业领域；另一方面，广告业在税收上被视同于，甚至高于餐饮业和娱乐业，一般从事“三产”的企业营业税收为5.5%，而广告业专用发票税率为8.8%。广告业作为文化创意产业组成部分还得另外缴纳文化事业建设费（从1997年1月1日开始执行到2019年4月才修订）。

其次，广告产业模式上模仿发达欧美国家和地区的广告模式，造成对创意类广告公司伤害相当严重。一方面要求推行符合国际惯例的广告经营代理制，在2004年10月30日由原国家工商局发布的《广告管理条例施行细则》第十四条还明确“广告代理收费标准为广告费的15%”，另一方面，广告管理方面至高无上的《广告管理法》则没有“片言只语”。中国广告业生态环境令人困惑，令人彷徨不安，“0代理”更是绞杀着中国广告业。

再次，广告行政管理扩张不利于广告行业自律，更有违现代行政管理趋势和要求。一方面，原国家工商局、原国家计划委员会早在1993年就明确提出改革广告审查制度，完善广告监管系统。建立在广告管理管理机关指导、监督下，由广告行业组织、企业和有关专业技术部门组成的广告审查机构。到2000年，对电视、广播、报刊和户外等媒介发布的广告，全部实行发布前审查，保障广告真实、合法；另一方面，众多广告相关管理行政机关则要求自我行政审批。就是原工商行政管理机关也一直有广告行政审批的抗张意图（这只是在党的十九大后才被中止，也许是革命革到自己头上来了吧）。毫无疑问，行政审查、审批之扩张决不符合WTO对现代政府广告行政管理的原则和精神。广告行政管理扩张，不利于广告行业自律，也有违现代行政管理趋势和要求。

第二阶段：广告管理认识上偏差化与实践上失控。随着有计划的市场经济快速发展， “广告一放，黄金万两”的社会现象历历在目。同时，随着资讯的大爆炸、消费者消费观念的更新、市场竞争环境的变化，广告的影响力与营销动力又日趋减弱。这样，在品牌构建、提升企业美誉度等方面，广告显得力不从心，广告业面临“拐点”。广告管理层谆谆谆教导广告业界，可谓煞费苦心。但是，存在总有其合理性，广告管理水准需要提升。

首先，人们对广告认识上总是过多强调它的自然属性、经济属性而忽视它的社会属性、文化属性，导致广告业界遭遇像“立邦漆广告闹剧”、“丰田霸道广告风波”、“耐克恐惧斗室停播”、“屈原啤酒广告适得其反”等“创意陷阱”，这样，一则明确不了广告目标，二则找不准广告目标的诉求点，三则围绕着广告诉求中心无法表现，甚至出现消费者心理与广告诉求脱节现象。广告行业领域出现的广告公司另外缴纳文化事业建设费，更是让人无法理喻。

其次，对广告本能认识的思维局限性，使广告业错失着充当文化创意产业生力军的良机。面对像北京奥运会这样的国际创意盛事，中国广告人不能更好地发挥自身的创意生产力而“望洋兴叹”。由于对广告认识上的偏差，导致了广告管理上的错位。

再次，漠视广告产业是经营符号性商品和信息为主、生产文化意义内容的产业观点，导致广告管理实践上对广告知识产权认识不够，保护更不力。广告比稿，让广告人竞相自杀类似的没有任何尊严，广告作为知识产权观念无法深得人心。

第三阶段：广告管理权力上收放自如与广告市场纷繁复杂而茫然失措。21世纪初，出于兑现对世界贸易组织承诺的需要，广告行政管理权力不断收缩，以致于在纷繁复杂多变的互联网广告大潮前有些惊慌失措。

首先，在2004年6月国务院办公厅就明确广告行政管理有限权力原则，将广告管理权力大大削减仅仅保留烟草广告、固定形式印刷品广告、外资广告项目、媒体广告经营资格等审批。这些权力随着国家不断加大负面清单制度完善、法制社会不断进步，到今天为止，基本上事实上仅仅保留媒介广告发布登记证形式上登记下而已。原工商、食药、质监、知识产权等机构整合成的市场监督管理部门尽管保留“一品三械”广告行政审批，依然面临“形式上审批、播出被更改”的困惑。广告监督急需到位。

其次，互联网广告大潮方兴未艾，对传统媒介广告造成巨大冲出。广告管理者劳作奔命，穷于应对，还时刻担忧不知何时发生虚假广告案、违背社会风俗案。现实生活中，互联网广告让人欢喜让人愁。

再次，面对迷茫广告新世界，创新广告管理机制在路上。事实上，广告管理依然不到位，具体是执法机关执法不到位，广告活动主体诚信意识不到位，法律法规不到位，广告行业组织作用的发挥不到位，广告诚信市场有待培育。

第四阶段：广告管理理论升华与实践探索和谐统一。此时此刻，广告行业把承担更多的社会责任作为拓展行业生存空间和发展机会的重要战略，以对社会和国家负责任的高度，在新时代条件下将广告行业不断推向新的辉煌。广告管理自然而然奔向“自由王国”新时代！

首先，管理机关特别是广告管理者孜孜以求，将《中华人民共和国广告法》最终于2015年修订完善、2016年郑重推出《互联网广告管理暂行办法》。这些广告专业领域法律、规章对推动广告市场有序发展保驾护航有力！特别是2019年4月3日国务院常务会议决定：从7月1日起，到2024年底，对中央所属企事业单位减半征收文化事业建设费，并授权各省（区、市）在50%幅度内对地方企事业单位和个人减征此费。这是一重利好，更是广告管理事业上一桩喜事！

其次，全社会形成共识，和谐的广告、合法的广告、真实的广告、健康的广告，这就是可持续发展的广告；同样，消费者心理与广告诉求点一致的广告管理就是新时代的广告管理！这就是全社会孜孜以求的广告管理、和谐的广告管理、令人心往神驰的广告管理！

再次，在国际化视野下发展中国广告业，走中国特色广告产业发展道路。创新观念，完善体制，健全机制，逐步构建广告业公共服务管理体系；以发展创意产业、技术创新和保护知识产权为契机，积极调整和优化广告产业结构，全面提升广告业的专业水平；健全广告市场规则，保护消费者和广告活动主体的合法权益，完善广告业发展的促进机制和保障机制。

二、广告管理历历在目：经验总结

广告管理四十年，就是不断改革开放的四十年。顺应时代发展，广告市场有序，广告产业繁荣昌盛，广告管理得心应手。实践证明，唯有加大改革开放力度，广告产业才能更加温暖如春，广告市场才能更加有序发展，广告管理才能和谐天下。

首先，要对“广告”一词有深刻认识。中国广告管理思路上理想化与实践上缺位这第一阶段，说明当初中国广告管理似乎总是围绕如何规制“广告代理服务”的环节，而无法把广告市场之大主体（广告主、广告经营者、广告发布者）纳入一个全盘性的规划、管理、发展之中。最初中国广告业的核心层总是“自娱自乐”，对产品属性的传播在无限地放大，而对消费者想获知的信息传递却少之又少。这种广告认识上的偏差化又导致了广告管理实践上的错位。广告的本质就是对消费者认知资源的调度和整合，广告的基本使命就是沟通，广告业承担的沟通品质要求广告市场主体创造有效、诚信甚至互动、体验式的沟通绩效，拒绝忽视消费者利益的虚假和欺诈广告。沟通创造市场，市场创造价值；沟通产生行动，行动产生力量。事实上，失去对消费者利益的承诺和维护，客户价值将难以实现和提升，广告本身就成为无源之水，广告管理就成为空中楼阁。在四十年发展关口，从社会氛围来看，从政府到百姓，相当部分人以轻视的眼光看待广告，永远扮演着配角，有识之士痛心疾首，广告管理观念上亟待更新。唯有观念更新换代，中国的广告业才能良性发展，才能迎来属于自己的春天。

其次，要对广告产业属性要有一定领悟。本来，广告业是文化产业与服务产业双重属性，理应享用文化、服务业二边优惠政策而更加顺畅发展。可是，在国家和除湖南外地方“十一五”文化产业发展纲要对信息服务、文化创意产业的当初实惠性政策扶持中，广告业似乎有意或无意被当做上不了台面的“小玩意”而受到过冷落（中共湖南省委办公厅、湖南省政府办公厅2007年联合下文[2]，确认广告业在文化产业发展中的地位）。在当时的中国，由于新兴的广告理论界还没有来得及系统总结，是中共中央高层领导认识最终决定广告业的灿烂明天——作为以创意为核心价值的产业，必须找准其在文化产业中的定位，以文化产业的发展为助力，成为文化产业发展的发动机和推进器，成为文化产业的支柱产业，进而提升广告产业在整个经济社会发展中的影响力。这种自上而下的、迟到的、还没深入人心的广告管理观念必然对属于创意产业的广告人理解不够、一分为二得不够、鼓励得更不够。其实，广告是一种包含构思、设计、策划为一体的复杂脑力劳动，属于文化产业中的一种新兴创意产业，是知识经济到来的标志性产业形态。广告同商标、计算机软件、专利、著作权等一样同属知识产权范畴，特别需要予以严格地保护。

再次，要对广告产业发展主体有所把握。广告管理者要在广告导向上鼓励广告业在承担为客户提供营销解决方案的同时，其实创造更大的社会价值和承担更多的社会责任，即导致社会需求或是沟通消费的需求价值；广告管理者要不断传播，广告行业对文化进行有效的整合和传播，广告灵魂本身就是社会文化的缩影。这样一来，成功的品牌广告必然将大众生活作为创作源泉，把广告诉求变成消费生活的一个内容，将它创作为一种生活态度与方式，正如“透过一则广告可以追寻一个国家的梦想“一样。成功的广告策划与运营必然依靠着自身独特的运行机制良性循环着，新时代条件下的广告管理也就必将进入到“自由王国”境界。

最后，要对广告监督与发展双重任务有所把控，不可顾此失彼。广告监督是天职，是维护广告市场有序发展的前提和关键；广告发展是助推器，是广告市场健康成长的落脚点。无论广告管理哪个环节与角度，把控好监督与发展天平，顾此就会失彼。2016年5月3日长沙火车站站前电子广告屏发布远大集团空气净化器广告一案就是典型的违背社会良好风尚和不良影响广告案件。该广告被中共中央领导定性为相关企业错误策划，发布、把关不严，相关部门监管不到位，而引发严重政治不良影响的政治责任事故。广告管理者务必吸取这一血的深刻教训。在广告管理上，不重视广告发展就不会有好的效果；忽视广告监督就必然会导致悲惨的结局。

改革开放四十年来，广告产业总量占国民生产总值(GDP)比由1979年的几乎零到2018年底的0.88%（湖南广告业总量比依然与全国一样，2018年也只占GDP的0.88%[3]），一方面证明广告市场不断壮大、广告产业发展成绩卓著，另一方面说明规模不大、产业不优、质量不高问题比较突出，龙头企业不多，创新能力和竞争能力不够政策配套不完善、人才资源不充足，广告产业处于提质换档转型期、突破瓶颈攻坚期的关键时期。我们唯有不断加大改革开放力度、不断适应改革开放需要，广告管理才能与时俱进，从而推动广告市场又好又快发展！广告市场唯有兑现对消费者利益的承诺，最大限度提升广告客户价值，广告品牌才能成为源头活水，广告管理也就必然由“必然王国”进入“自由王国”境界。我们翘首以盼！