公共项目公私合作机制研究——基于西部城市PPP项目实践

中国特色社会主义建设已经进入新时代，促进中国特色的公共项目公私合作(PPP)事业可持续发展是满足人民日益增长的美好生活需要的新思想，是构筑政府与企业合作命运共同体的新目标，是开创政府与企业合作伙伴关系管理的新机制，是开启PPP项目高质量建设与管理的新征程。

 

《公共项目公私合作机制研究 : 基于西部城市PPP项目实践》中的概念是政府与私人投资人合作，为提供公共产品或服务而建立的项目全生命周期合作伙伴关系（图1），即政府和企业合作提供公共项目的命运共同体。本书中的“私人投资人”并非是私有制概念，而是我国混合所有制下的各类型“企业”。PPP机制基于公共项目公私伙伴关系价值导向，政府与企业嵌入在公共产品/服务全过程运行中，是伙伴利益关系、伙伴契约关系、伙伴产权关系和伙伴监管关系的共同体，通过政府与企业最优资源配置的治理结构从而获得预期最佳回报的目标、观念和行为运行规则。在合作伙伴机制的维系与保障下，政府与企业投资人依据“3E+P”原则（图2），发挥各自的优势，共同实现创造价值，更有效地为人民提供实现美好生活愿望的公共产品及服务。

 

图1  政府与企业伙伴合作全生命周期

 

图2  公共项目公私合作目标框架

 

本书作者于1995年开始从事我国的PPP项目探索，基于对PPP机制的伙伴关系本质的认识，在系统分析国内外公共资源领域公私合作伙伴机制的相关文献、了解最新的公私合作的相关理论和研究方法，特别是在国内外实践经验与教训的基础上，围绕构建我国政府与企业合作长效机制这一基本点，运用实证研究方法深入分析公私合作关键因素，以重庆市不同发展阶段PPP项目为典型案例，系统总结PPP项目运行中伙伴关系和运行机制的经验及教训，借鉴英国和我国香港地区的PPP运行机制、治理机制和健康发展的伙伴关系的经验，梳理公私合作伙伴关系的本质、影响因素及作用路径，阐述“3E+P”嵌入在伙伴关系里的伙伴价值导向概念，描述相对系统的PPP市场准入与退出、定价与协调、特许期内的激励与约束等理论分析思路框架（图3）。

 

图3  公共项目公私合作机制系统逻辑结构

 

本书主要研究结论：

（1）厘清并界定了PPP伙伴关系和PPP机制的基本概念及特征，分析了PPP项目的公共性、同体性和经济特性，梳理、归纳了PPP研究的主要理论依据，并加以有效应用，获得了政府和企业合作构筑的是伙伴关系的本质。

（2）以PPP伙伴关系价值研究为导向，从多学科、多视角探索了PPP伙伴机制，逻辑思路清晰，形成了“伙伴关系—伙伴价值—伙伴机制和伙伴治理”的理论研究线路。

（3）理论研究仅能构筑基础的认识，更重要的是来自于实践，通过对政府、企业和专业人员的长期调研与分析判断，通过PPP项目实践考察，获得了不同时期我国西部地区PPP项目的实践经验与问题判断。

（4）再次通过理论探讨与国内外机制比较分析，提出了我国PPP合作伙伴机制理论基础是“3E+P”原则，构筑了公共项目政府与企业合作伙伴的准入与退出机制、定价与协调机制和激励与风险机制，并基于政府伙伴治理视角，探索了伙伴型政府治理机制，构筑了PPP伙伴关系模式化的政府监管机制。在此基础上，提出了构建我国省(自治区、直辖市)政府的“政府与社会资本合作伙伴关系基本指南”、“政府与社会资本投资人合作PPP项目具体指南”和“政府与社会资本合作应用指南”等理论思考，为PPP伙伴关系的可持续发展提出了可供参考的决策依据。

 

叶晓甦，重庆大学(B区)东村

2019年1月1日

本文摘编自强叶晓甦 著《公共项目公私合作机制研究 : 基于西部城市PPP项目实践》一书文前部分。

叶晓甦，1996年硕士毕业于重庆建筑大学，现任重庆大学建设管理与房地产学院教授、博士生导师、财务管理系主任，重庆大学国际建筑经济与管理研究中心副所长，财政部PPP中心聘任专家，担任Journal of Construction Engineering and Management、《系统工程理论与实践》《土木工程与管理学报》等十多本期刊的审稿人。主持完成国家自然科学基金一项、国家社会科学基金一项、省部级及其他课题二十多项，发表包括九篇SCI/SSCI、EI（英）在内的论文八十余篇，出版专著一本，主编普通高等教育 “十一五”、“十二五”和“十三五”国家级规划教材三本。

 《公共项目公私合作机制研究 : 基于西部城市PPP项目实践》

叶晓甦 著

北京 : 科学出版社, 2019.1

ISBN 978-7-03-057417-6

责任编辑：陈杰

 

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内容简介

 《公共项目公私合作机制研究 : 基于西部城市PPP项目实践》从我国全力推行的公共项目公私合作（PPP）模式的改革历程出发，通过对国内外PPP研究理论与实践案例的梳理，基于政府与社会资本投资人合作构筑的伙伴关系理论展开分析，以此形成PPP模式命运共同体运行机制。全书围绕构建我国政府与社会资本投资者合作伙伴机制的基本出发点，运用规范与实证研究方法深入分析我国公私合作伙伴关系的关键因素，对比分析国外物有所值（3E）和中国的物有所值（3E+P）嵌入在伙伴关系里的价值结构和价值导向的本质、特征和组成，并基于伙伴关系系统，构建我国PPP伙伴关系下的价值机理、治理机制、监管机制和政府伙伴机制创新路径。最后以我国西部地区PPP的理论与实践为背景，构建PPP伙伴关系的理论与实践机制。

本书对于研究我国PPP创新命运共同体、PPP价值管理、PPP可持续发展等方向的研究学者和实践专家有一定的参考价值，亦可供政府及政府部门管理人员、高等学校相关专业师生参考阅读。

本书目录

目录

第一章　导论1

第一节　研究背景1

一、我国公共项目投融资机制改革路径1

二、西部地区公共项目投融资机制改革4

三、西部地区公共项目投融资实践探索7

第二节　文献综述8

一、公共项目投资概念与特征概述8

二、公共项目投资政府管理发展历程9

三、国外研究现状10

四、国内研究现状14

五、我国公共项目公私合作机制的现状及问题17

第三节　研究内容19

一、公共项目公私合作机理研究19

二、公共项目公私合作机制研究20

三、公共项目公私合作政府监管与制度保障政策框架研究20

第四节　研究意义21

一、学术意义21

二、实践意义23

第五节　研究原则及西部地区特征分析24

一、研究原则24

二、西部地区特征分析26

第二章　公共项目公私合作机制的理论分析34

第一节　公共项目公私合作机制的定义与特征34

一、公共项目概念、特征与分类34

二、公私合作内涵与本质36

三、公私合作机制的定义与特征43

第二节　公共项目公私合作机制的理论基础46

一、公私合作的形成基础46

二、公私合作的发展基础52

三、公私合作的行为规制58

第三节　公共项目公私合作机制的应用基础60

一、公共价值理论60

二、系统控制与反馈理论61

三、可持续发展理论62

四、公共项目公私合作治理理论63

第四节　公共项目公私合作机制的本质65

一、合作关系65

二、交易关系66

三、利益与责任关系66

四、监管关系66

第五节　公共项目公私合作机制的逻辑框架分析67

一、机制框架67

二、反馈与回应过程68

本章小结68

第三章　公共项目公私合作伙伴关系：探索性研究70

第一节　调查目的及意义70

一、调查目的70

二、调查意义71

第二节　访谈调查71

一、方法选择71

二、结果与讨论72

第三节　问卷调查74

一、问卷设计74

二、指标选择75

三、调研范围确定78

四、调研计划78

第四节　结果统计分析79

一、描述性统计79

二、项目主体的角色调查分析80

三、合作伙伴选择调查分析84

四、公私合作障碍调查分析85

第五节　公共项目公私合作伙伴关系的结构方程模型分析86

一、结构方程模型构建87

二、模型拟合及其评估89

三、模拟结果解释92

本章小结95

第四章　公共项目公私合作案例研究96

第一节　案例研究方法96

第二节　重庆市彭水县凤升水库PPP项目案例97

一、凤升水库项目概况97

二、凤升水库PPP项目运行机制分析98

三、重庆市凤升水库PPP项目机制讨论105

第三节　重庆市生活垃圾焚烧发电BOT项目案例108

一、同兴垃圾焚烧发电BOT项目概况108

二、同兴BOT项目分析110

三、同兴BOT项目探索114

第四节　重庆市水务集团PPP项目公私合作案例116

一、重庆水务PPP项目概况116

二、重庆水务公私合作关系118

三、重庆水务模式的困惑及障碍分析119

第五节　案例述评121

一、基本事实121

二、项目经济效益122

三、政府和社会资本投资者关系123

四、案例总结123

本章小结126

第五章　公共项目公私合作运行机制研究127

第一节　英国和我国香港特别行政区PPP机制借鉴127

一、英国PPP项目价格与风险分担分析127

二、我国香港特别行政区PPP准入机制分析135

三、对我国PPP机制研究的启示139

第二节　公共项目公私合作的机构设置141

一、PPP项目组织机构设置现状141

二、我国PPP机构设置构想142

第三节　PPP模式市场准入与退出机制思考146

一、基本原则146

二、市场准入标准147

三、市场准入与退出机制思考149

四、退出机制思考153

第四节　PPP模式定价与协调机制创新156

一、定价主体与客体156

二、定价关键因素158

三、价格形成分析160

四、定价实证分析163

五、定价机制思考164

第五节　PPP模式激励机制创新168

一、激励机制的必要性168

二、委托代理模型分析169

三、激励主体与客体174

四、激励机制思考175

本章小结179

第六章　PPP项目政府伙伴治理机制研究180

第一节　PPP合作伙伴关系实现与维系180

一、伙伴关系风险180

二、伙伴关系的利益冲突183

三、伙伴关系的基础185

四、伙伴关系维系189

第二节　PPP模式中的政府定位191

一、PPP项目政府定位与作用191

二、PPP项目政府政策规划194

第三节　PPP项目政府伙伴关系治理机制202

一、政府与伙伴关系治理机理202

二、政府与伙伴关系产权治理204

三、政府与伙伴关系监管治理211

四、体育场馆PPP项目治理机制217

本章小结221

第七章　公共项目公私合作指南框架构建223

第一节　公共项目公私合作指南定位223

一、公共项目公私合作指南是公私合作伙伴关系的法则223

二、公共项目公私合作指南是公私合作伙伴关系实践的规则224

三、公共项目公私合作指南是公共项目公私合作法律体系的补充224

第二节　典型国家和地区公共项目公私合作指南框架分析225

一、国内外公共项目公私合作指南建设225

二、国内外公共项目公私合作指南结构227

三、对我国制定公共项目公私合作指南框架的启示236

第三节　我国地方政府公共项目公私合作指南框架建设239

一、重庆市公共项目公私合作指南239

二、公共项目公私合作指南制定原则242

三、公共项目公私合作指南框架结构244

四、公共项目公私合作指南具体结构安排245

本章小结248

第八章　研究结论与政策建议249

第一节　研究结论250

一、公共项目公私合作机制源于伙伴关系本质250

二、公共项目公私合作机制理论体系与实践应从经济、效率、效果和伙伴关系价值四个维度诠释251

三、公共项目公私合作机制是伙伴关系运动规律的实现251

四、政府伙伴治理能力与治理机制是保障252

第二节　研究创新252

一、突破了传统研究成果理论和系统性的局限252

二、构建了以伙伴价值为导向的政府伙伴治理机制252

三、提出了公私合作伙伴关系价值253

四、拓展了公私合作项目中政府监管伙伴的功能253

五、构建了政府和社会资本投资者合作伙伴指南框架253

第三节　研究不足253

一、公共项目公私合作机制研究内容253

二、公共项目公私合作机制的实践性254

三、公共项目公私合作机制经验与实验基础数据254

第四节　政策建议254

一、加强中国公共项目公私合作特色理论研究254

二、深化PPP项目理论体系与机制实践融合255

三、创新PPP政府治理体系与管理机制256

四、改进PPP理论研究的思考256

第五节　结束语256

参考文献258

附录1　国家自然科学基金及社会科学基金资助项目清单268

附录2　关于“西部地区公共项目公私合作机制研究”的调查问卷270

本期编辑丨王芳

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