当城市不再长大，我们该怎么办？

2019 年 4 月 11 日 秦朔朋友圈

· 关注秦朔朋友圈 ID：qspyq2015 ·

这是秦朔朋友圈的第2597篇原创首发文章

3月26日，在恒大集团举行的2018全年业绩发布会上，恒大总裁夏海钧就“如何看待一二线城市和三四线城市的市场”时表示，一二线城市和三四线城市的评价体系已经过时了，现在城市布局主要看是否有人口净流入以及是否有产业支撑。

改革开放40年，我们的城镇化率从20%快速提升到今天的60%，相比发达国家，我们至少还有十个点的城镇化提升空间，但总量持续提升的同时，各城市间却出现了分化。

上世纪80年代，东北的鞍山、抚顺、齐齐哈尔等都是城区人口过百万的大城市。彼时，南方的苏州、厦门、宁波等都是人口几十万的中小城市，深圳更只是一个小渔村。但如今南方的这些城市纷纷发展成一二线大城市，而东北这些曾经的大城市，随着经济走弱、生育率下滑、人口外流，城区人口规模开始减少。

城市间的经济分化导致人口分流的同时，政策也开始推波助澜，近期国家发改委的一纸文件使得当前除了超大、特大城市之外，其他城市的落户将变得十分容易。

4月8日，国家发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知。通知指出，要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大、特大城市（城区常住人口500万至1000万的为特大城市；城区常住人口1000万以上的为超大城市）要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

从上述通知中可以看出，国家对城市规模的分类标准基于城区常住人口，而不是户籍人口或者全市总人口。

关于城市人口的标准有三个维度，即全域人口、市辖区人口和城区人口。其中，城区人口是指城市建成区内的人口，是最准确的城市人口的概念。通常一座城市规模的大小，是看中心城市建成区上的人口规模。中心城区人口规模越大，这座城市集聚资源要素和辐射周边的能力往往也越大。

城市人口多的不一定是大城市，城区人口多的才是。有一些三四线城市，市域人口规模非常庞大，但中心城区人口规模比较小，这就属于小城市。比如，山东临沂、河北保定的市域总人口数量都超过了1000万大关，但2017年这两市的城区人口分别仅有215.67万和165.38万。这些地方人口之所以多，主要是因为在市管县体制下，这些地级市下辖了大量的县和县级市，而且这些县市以农业为主，相比之下，中心城区人口所占的比重并不大，所以他们都是名副其实的中小城市。

根据《2017年城市建设统计年鉴》，统计梳理发现，目前城区人口超过500万的大城市有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。

也就是说，未来除了这13个城市，其他城市将全面放开放宽落户限制。这个过程中，二线城市预计将受益最大，包括西安、苏州、合肥、济南、青岛、大连、厦门、宁波、昆明、石家庄、南昌、福州等城市。

3月18日，石家庄宣布取消在城区、城镇落户“稳定住所、稳定就业”迁入条件限制，全面放开城区、城镇落户。全国公民仅凭居民身份证、户口簿就可向落户地派出所申请户口迁入市区、县（市）城区和建制镇，而且，配偶、子女、双方父母户口可一并随迁。由此，石家庄成为首个实施落户零门槛的省会城市。

在石家庄之前，一些省会城市虽然还有一定的落户门槛，但这种门槛已经很低，不少省会城市中专学历即可落户。

随着人口增长的趋缓，劳动力人口的持续减少，不光是这些 I 型大城市发起了抢人大战，一些特大城市乃至广深这样的超大城市也在放开放宽落户限制。

1月11日，广州市发改委联合市人社局、市来穗人员局及市公安局共同发布了广州市新一轮迁入户政策体系。其中，本科以上、不超过40岁即可落户。

4月3日，杭州发布《关于贯彻落实稳企业稳增长促进实体经济发展政策举措的通知》，提出“全日制大学专科及以上人才在杭工作并缴纳社保的，可直接落户”。

从各地发布的人才政策来看，目前人才标准持续降低，很大程度已经开始变成了劳动力之争。

鱼跃龙门，龙门高度降低，鱼儿跃得更多更欢。当大城市户籍不再成为障碍时，中小城市面临的人口争夺战无疑会更加激烈，这种背景下，大城市还能继续扩张之路，而中小城市的收缩就是必须直面的现实问题。

基于此，《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提到了“收缩型城市”的概念，并指出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

“收缩型城市”不是我们的特有现象，是从国外引入的概念。上世纪80年代以来，很多发达国家的一些城市如美国五大湖、德国鲁尔、法国洛林等地就出现了这一现象。例如，美国五大湖一带曾集聚着不少钢铁制造业为主的城市，当美国完成以第三产业为主导的经济转型后，这些城市的工厂纷纷关门，城市人口开始流失、公共设施出现闲置。

2000年以来，我国部分地区也出现了收缩型城市。

根据清华大学建筑学院研究员龙瀛的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失，其中，地级市41个，县级市139个，同期出现人口流失的乡镇和街道办事处则超过一万个。

首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称，2007年至2016年间，中国有84座城市出现了收缩，这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

根据中国五普、六普的人口普查数据，上海财经大学区域经济研究中心主任张学良带领的研究团队发现，从2000年到2010年，中国337个地级/副省级行政区中，约26.71%的城市，也就是90个地级行政区，发生了人口流失，出现了城市收缩。

从空间布局上看，收缩型的城市主要位于“三北地区”，也就是东北、华北和西北，此外南方的山区也多有分布。

以辽宁为例，辽宁12个地级市中，除了辽阳、丹东、盘锦和葫芦岛这5年的城区人口出现增长外，其他城市都出现减少，其中鞍山、营口减少量超过10万人，本溪也减少了8.95万人。

从产业结构上看，这些收缩型城市以能源矿业为主，近些年随着资源枯竭和能源经济的下行，这些城市受到了一波较大的冲击，而且由于工业化和城镇化较早，人口出生率比较低，加上经济下行，人口外流比较明显，城市人口的收缩十分明显。

甘肃玉门曾是中国的石油重镇，也是“铁人”王进喜的家乡，近年来，随着石油资源逐渐枯竭，玉门经济持续衰退，人口大量流失。数据显示，2010年至2015年间，玉门市市区人口密度的变化率为-19.11%；人均GDP的变化率为-26.96%；建成区面积的变化率高达-61.59%。

在全国快速城镇化过程中，这些城市的城区人口减少意味着城市经济和消费活力的下降，未来将面临更大的经济社会发展风险，比如土地财政的不可持续，比如政府债务的偿还问题，比如基础设施的闲置等等。

在过去，无论是大城市还是小城市，普遍钟情于摊大饼式建设。

我国城镇化率较低的时候，很多城市做的城市规划，都是未来10年、20年所在城市人口会增加多少，城区面积会增加多少，许多地方还常常出现规划赶不上人口变化的情况。规划的时候比较保守，往往很多道路、桥梁建成没多久，车流就十分密集甚至饱和了。笔者出差的时候发现很多小城市的堵车现象比大城市还严重。

但现在城镇化率比较高了，基于经济分化和政策驱动因素，城市收缩将成为许多小城市发展的“新常态”，因此正如国家发改委所要求的那样，小城市必须转变惯性的增量规划思维，改变“城市必须增长”的思维模式，要优化而非逆转收缩现象，关注人均GDP而非GDP，关注人均住房面积而非城区总面积，关注市民生活质量而非市民人口总量，优化收缩城市建筑和土地集约利用。如果做的城市规划还是一味地向外围扩张，不但规划实现不了，还容易造成资源配置的错位和浪费。

而且即使想那样规划，也只能是想想了。因为发改委在《任务》中明确指出，未来要深化“人地钱挂钩”等政策，人口流失，土地指标和财政补贴必然要随之减少，收缩型城市想要再玩大建新区和土地财政的游戏，恐怕行不通了。

改革开放四十年，我们取得了巨大的成就，也遇到了一些瓶颈，而目前确实也到了一个从追求发展速度到追求发展质量的阶段。经济发展的最终目的是要落实到对每一个微观个体，也就是每个公民的关怀上，而非只是追求漂亮的宏观统计数据。

所以一些小城市变成收缩型城市并不可怕，提高城市管理者对每一个市民的关注度，盘活存量资源，提高发展质量，人均GDP、人均收入、人均住房面积、人均闲暇时间、人均获得感、幸福感等等指标反而可能随着城市的收缩集中而提高。

大城市乐业，小城市安居，我们的社会不只是需要快节奏的大都市，也需要小而美的城市。