【观察】美国如何监管P2P网络借贷？

2019 年 2 月 25 日 互联网金融

作者：韩璐 信而富研究院消费金融研究中心研究员

P2P起源于英国，随后传入美国和中国，并自此在全球范围内快速发展。而与之相伴而生的是P2P网络借贷监管的发展。

总体而言，多数国家的监管机构采用科技中立原则（Technological Neutrality）监管金融科技公司，即对传统金融机构和采用新兴科技的金融科技公司同等相待，采取同样的政策要求监管他们的金融活动[1]。在此基础上，各国对于P2P网络借贷的不同监管方式还受到两方面的影响，一是监管层对于P2P模式的接受程度和推广意愿，二是建立新的针对性监管机制所需的成本。监管不是无源之水，无本之木。美国作为P2P网络借贷的“后起之秀”，在其监管方面也有独到之处，成为当前P2P网络借贷监管的代表模式之一。本文尝试浅析美国P2P网络借贷的监管框架及其特色。

一、美国的P2P监管框架

2008年以前，美国P2P网络借贷监管中对借款人资格的限制较少。金融危机后，这种情况发生了改变。P2P网络借贷平台开始接受美国证券交易委员会（SEC）的监管，需要遵守“美国证券法”和“证券交易法”。由此，美国针对P2P网络借贷业务的多部门分领域监管框架成型，主要涉及证券监管、电子商务监管和消费者保护监管三方面。其中，证券监管强调市场准入与信息披露，电子商务监管侧重保护信息与交易安全，而消费者权益监管旨在保护消费者合法权益。

除此之外，美国P2P网络借贷监管框架还具有联邦与州并行的双重监管机制，即除遵守联邦机构监管规定外，P2P平台还需遵守各州的相关法律法规。

二、美国P2P监管的法律体系

目前为止，美国并未制定专门针对P2P网络借贷的监管法律；不过，美国完善的基础性法案体系已经可以对P2P网络借贷形成较完整的覆盖。根据Chapman & Cutler LLP 2018年4月的报告[2]，与P2P监管相关的法律体系包括了几十项法律、法案和法规。

三、美国P2P监管的主要特色

01 准入门槛较高

为了保护P2P投资者和借款人，美国联邦政府对P2P平台制定了一系列标准，只有符合标准的平台才能进入市场，例如缴纳数百万美元的登记费用，提供大量证明文件等。这些标准有效提高了准入门槛，让美国P2P行业呈现出寡头垄断的格局。

此外，除了需要满足美国联邦政府的要求外，平台还需同时满足其业务经营所在州的相关运营要求，才可以进行展业。与中国相比，美国P2P的网络借贷平台仅30多家，其中Lending Club和Prosper是美国网络借贷行业内最大也最有代表性的平台。

02 以证券方式进行监管

与中、英两国按照金融借贷活动监管P2P网络借款行业的方式不同，美国将P2P借款平台视为证券发行者加以监管，要求P2P网络借贷平台在联邦和州进行正式的证券登记，而且必须每年执行。

图1：Lending Club贷款发放机制[3]

以Lending Club为例，由于其平台上的投资人与借款人之间并不存在直接的债权债务关系，而是通过购买平台发行的“会员偿付支持债券”，成为平台的无担保债权人，因此这些P2P债务的实质属于证券，而这也是美国P2P网络借贷行业的主要业务模式（图1）。

在此模式下，平台通过与美国联邦存款保险公司（FDIC）担保的州特许银行合作，由州特许银行向通过审核的借款用户放贷，州特许银行再将贷款本票以凭证形式卖给平台。平台和州特许银行不承担贷款违约的风险。投资者获得的收益完全取决于所投资贷款的表现。

03 将P2P定位为高收益债券，设定较高投资人资格限制，并要求登记注册

由于美国P2P监管的思路是证券监管，P2P被认定为高收益债券，因此P2P机构需要持有经纪人执照，平台借款合同参与者（借款人、投资人）均需通过平台在SEC登记，而SEC对于投资人的资格和注册有着严格的要求。

例如，投资人持有净资产必须超过100万美元，不包括居所价值，或者上一年的个人收入超过20万美元等。这些严格的限制促使P2P互联网借款的投资人不再是中小散户，而是集中在机构投资人。

如今，机构投资者是美国P2P最大的资金来源类型；而发达的机构投资也促使行业规模快速发展（图2）。以Lending Club为例，根据其披露的2018年第二季度报告显示超过90%的投资人为机构（图3）。

此外，美国监管允许P2P公司通过设立具有基金资格的子公司为合格投资人提供信贷投资管理服务，例如投产策略制定、选择等。

04 严格的信息披露要求

SEC要求平台注册时提供风险措施等全面信息，并要求平台定期甚至每日进行数次披露财务状况及重大事项，及时向投资人披露借款人的信息，包括借款人的年龄、工作、学历、收入范围、信用等级等。

此外，SEC要求平台每天多次向美国证券交易委员会提交贷款信息列表，并对外公布，从而形成一种“持续的信息公开披露机制”。对于由于平台的发行说明书存在遗漏、错误、误导而引致的损失，投资者可以对平台进行追责。

最后，监管部门要求所披露的借款人信息真实性要高，交易必须公平。

05 设有借款人信息保护

《金融服务法现代化法案》（Gramm-Leach-Bliley Act）对于金融机构向第三方披露非公开个人信息有着严格的规定，要求平台以匿名的方式公布借款人包括信贷报告数据在内的个人信息，并且采取措施阻止借款人上传过多的可鉴别身份的个人信息。这是因为平台需要将相关信息包含在提交给SEC的发行说明书附属材料中，而这些材料将通过EDGAR数据库5公之于众。

06 设有破产隔离或后备计划

美国是一个证券化产品市场较成熟的国家，其所特有的法律特性，使P2P网络借贷被监管定义为“证券化产品”。鉴于“证券化产品”特征，美国监管允许网贷平台设立SPE（特殊目的公司）以实现破产隔离，使平台面对的破产程序影响的可能性降到最低。同时，当平台运营公司面临破产时，SPE作为第三方机构可以接管、继续经营，从而使投资者的投资不受损失。

结语

综上所述，美国拥有完善的法律体系和监管机制，其分头监管的模式确保了借款人和投资人的利益及安全。但是，高额的监管成本阻碍了美国P2P网络借贷行业的发展和创新，在极端情况下，也容易导致平台终止P2P业务的经营。作为P2P网络借贷行业的代表性市场之一，美国的P2P监管富有研究价值，给我们提供了很好的参考，相关监管政策的演变和发展值得我们的持续关注和探讨。

注释：

1. Regulating Fentech, Friday, 25 January https://www.scmp.com/presented/business/topics/hkust-biz-school-magazine/article/2182673/regulating-fintech

2. The Regulation of Marketplace Lending: A Summary of the Principal Issues, April 2018 Update, Chapman & Cutler LLP

3. Lending Club 招股说明书

4. 资料来源：Lending Club 招股说明书及天风证券研究报告《Lending Club陨落启示录》2018年10月16日

5. EDGAR数据库（Electronic Data Gathering, Analysis, and Retrieval System），即电子化数据收集、分析及检索系统。EDGAR数据库免费提供各上市公司信息，可以找到有关公司财务、运营的各项文件，比如，招股说明书，定期报告等，此外，还可以找到一些公司不必公布给投资者但是必须在证监会备案的相关文档。