人物 | 林毅夫团队称对争论“有些失望”：一些没看完报告全文就激烈反对

“振兴东北老工业基地”战略从2003年提出至今，已经过去14年。各种讨论依旧，却无系统方案。北京大学新结构经济学研究中心团队历时一年进行调查研究，于8月21日，发布了《吉林省经济结构转型升级研究报告(征求意见稿)》(下称《吉林报告》)。报告提出的解决方案是先轻工业充分发酵才可以大力推进重工业，建议发展轻纺、家电、电子。另外还提出，吉林省目前完全可能挖掘出1.2—3.6个百分点的新增长点，其经济增长完全有潜力回“8”冲“10”。

《吉林报告》发布之后“一石激起千层浪”，引发各种争论。银河证券原首席策略分析师、中阅资本总经理孙建波发文《林毅夫要把吉林带到坑里？东北发展该发挥比较优势还是补短板？》，强烈质疑“林毅夫团队缺少的不是理论，而是常识”，称“东北发展轻纺、家电和电子，必然是死路一条”。而其他一些学者也发表了不同的看法。比如上海财经大学经济学院教授田国强认为，更重要的是需要进行体制机制方面的改革，形成有利于激发人们创业、创新的制度环境才是最重要的，而不是具体的指导。

对此，林毅夫团队成员、吉林报告主编、吉林课题研究执行负责人付才辉日前接受第一财经的采访，他表示，“《吉林报告》目前引发了全国性的关于东北振兴的大讨论，确实始料未及，不过也在预料之中。”付才辉认为，对破解东北困局这么大的问题，见仁见智是必然的，公布征求意见稿，目的是集思广益，以进一步完善。但对一些没看完报告全文就激烈反对，从如何破解东北困局这么严肃而重要的问题来说则有些失望。讨论要理性，这不仅因为有助于完善报告，更有利于东北的发展。而外界的评论要从内部逻辑是否自洽以及各种推论是否和经验事实一致来进行，不能因为和其它理论观点不同就认为是错误。

热议始料未及

对比十年前2007年出台的《东北地区振兴规划》(东北振兴“十一五”规划)提出“经过10到15年的努力实现东北地区的全面振兴”的东北振兴目标，现实却是2014年以来，东北三省经济增速大幅回落，经济增长排名全国垫底，尤其是辽宁省出现了“断崖式”下滑。

这引起中央的重视，自从2003年10月中共中央、国务院出台《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》发起东北振兴战略以来，国家针对东北振兴密集出台了一系列政策，仅2016年就出台了三份重要文件——标志着新一轮东北振兴战略的开启。对于一个地区而言，如此密集的出台国家战略与政策前所未有。

为何东北如此难以振兴?

付才辉介绍，在着手开展吉林课题研究之前，团队也梳理了不少讨论观点，比如体制论、文化论、地理论、历史论、甚至宿命论等等，尽管都有一定的道理，但感觉不解渴。而《吉林报告》的分析框架脱胎于2004年林毅夫教授所写的一篇对东北问题的分析文章，文章原名为《振兴东北，不能采取发动新一轮赶超的办法》。

他说，这篇文章首次应用新结构经济学分析东北问题，其核心观点是：东北老工业基地在改革之前的发展，受益于国家推行的重工业优先发展的赶超战略;而东北老工业基地在改革以来的发展，则受累于赶超战略所遗留下来的，缺乏市场竞争力的产业、产品、技术结构，东北振兴战略需要采取遵循东北自身比较优势的发展战略，切忌在东北振兴战略中发动新一轮赶超战略的老办法。

在付才辉看来，让人遗憾的是，从2003年到2016年的第一轮东北振兴战略采取的依然是强化违背比较优势的赶超战略型振兴政策，而非遵循比较优势型振兴政策。基于一项实证结果显示，“振兴东北”战略使企业陷入“经营困难—政府‘输血’—企业进一步扩张—利润下降—经营困难”的怪圈。因此，解决东北问题的根本出路在于从“违背比较优势型赶超战略”转轨到“遵循比较优势型发展战略”。

至于《吉林报告》目前所引发的全国性的关于东北振兴的大讨论，付才辉也承认，确实始料未及，不过也在预料之中。因为，对于东北的发展难免会见仁见智，团队公布征求意见稿，目的就是集思广益，以进一步完善。但对一些没看完报告全文就激烈反对，从如何破解东北困局这么严肃而重要的问题来说则有些失望。讨论要理性，这不仅因为有助于完善报告，更有利于东北的发展。而外界的评论要从内部逻辑是否自洽以及各种推论是否和经验事实一致来进行，不能因为和其它理论观点不同就认为是错误。

廓清讨论的框架范围

对于《吉林报告》的结论，孙建波认为，东北问题“不在产业结构，而在制度和文化”，特别是“政府的官场理念问题”。上海财经大学经济学院教授田国强认为，更重要的是需要进行体制机制方面的改革，形成有利于激发人们创业、创新的制度环境才是最重要的，而不是具体的指导。中国社会科学院金融研究所公司金融研究室研究员张跃文也表示，吉林目前最缺乏的是让关键生产要素有效结合并且发挥效益的土壤和环境，“吉林经济问题源于非经济因素”，请政府加快“自我改革”，为企业和创业者松绑。

不过，《吉林报告》援引了吉林大学教授赵儒煜研究结论，赵儒煜通过详细梳理东北的结构变迁历史后认为东北经济困境在经济基础上源于“产业缺位”，在上层建筑方面是“体制固化”的束缚所致，“产业缺位”不仅直接造成东北经济脆弱，而且也是“体制固化”形成的根本原因。

付才辉称，这一观点跟团队是一致的。但是，在东北经济发展局势严峻以及国家实施新一轮东北振兴战略之际，《吉林报告》颠覆性地触及了人们根深蒂固的思维，引发大讨论在所难免。梳理当前市面上的讨论，集中在“发展的结构论”与“改革的体制论”两个方面。如果是从发展的结构论出发，争论的焦点是东北要不要再补轻工业短板，这是根深蒂固的计划经济时代的赶超思维;如果是从改革的体制论出发，争论的焦点是报告没有以体制改革作为分析的出发点，因此遭到反对。

他坦承，报告是以吉林省的禀赋结构，包括自然资源禀赋、劳动力、物质资本以及软硬基础设施等为分析的出发点，确实不是从体制论出发，当然官僚体系也不在研究范围之内。不过，他认为，体制不是第一位，因为体制是内生的而且是需要渐进式改革的，要在发展中解决，并非解决了体制问题，产业发展就会自发产生，也不是只发展不需要解决体制问题。不论是计划经济时代，还是现阶段，东北的体制其实都是内生于其经济基础的。因此要破局还得从产业基础出发，一方面要与时俱进地深化改革，另一方面要在全局的改革还在深化过程中，针对特定产业及特定地区如工业园，实行一站式服务来改善营商环境，使具有潜在优势的产业迅速发展成吉林的竞争优势。

对于新结构经济学这一分析方法，付才辉解释称，在改革问题上，新结构经济学的切入点是企业自生能力，即企业所在行业是否符合要素禀赋结构所决定的比较优势。二战后，发展经济学经历了结构主义、新自由主义两波思潮，然而，中国和少数几个国家采用的，被主流理论认为是最糟的渐进的双轨制改革，其实是一个务实的、比较好的转型策略。

他说，这种转型方式一方面给予旧的违反比较优势产业中缺乏自生能力的企业必要的转型期保护补贴，另一方面放开对原来受到抑制的产业的准入。并在软硬基础设施普遍不好、政府可用资源有限的条件下，以工业园、加工出口区等方式局部改善基础设施和营商环境以因势利导符合比较优势产业的发展，这种方式在转型过程中能够同时取得稳定和快速发展的绩效。快速的发展则能够不断积累资本，使许多原来违反比较优势的产业逐渐变为符合比较优势，企业由不具自生能力变为具有自生能力，旧体制下遗留下来的保护补贴能够取消掉也应取消掉，以完成从计划经济向市场经济的过渡。

《吉林报告》认为，东北的体制机制改革也可以采取这种方式。

要反思东北问题的体制机制改革的方式方法

事实上，在吉林省就有不少地方通过这种改革方式破茧重生，曾经闻名东北的“钢铁城”通化就是这样的典型。

《吉林报告》称，从上世纪50年代以来，通化市严重依赖钢铁产业，到90年代中期，瞄准当地盛产人参、天麻、贝母、五味子等多种中药材的优势，确定实施“医药城”发展战略，大胆探索“以药补钢”的发展新路。20多年来，通化医药健康产业年均增速28%，最近5年年均增速也保持在21%以上，一个千亿级别的“医药城”开始兴起。据付才辉去年冬天的调研发现，很多山东的药企在通化大手笔的投资令人印象深刻，如步长药业集团，打破了大家认为由于营商环境差导致投资不过山海关的刻板印象。

“因煤而兴、因煤而立、因煤而衰”的辽源也是如此。在煤炭资源渐近枯竭之际，从“一煤独大”转型成装备制造、农产品深加工两大主导产业，高精铝加工、纺织袜业、医药健康、蛋品加工、新能源特色优势产业。当年为解决煤矿家属就业问题，辽源纺织业曾十分发达，有“东北小上海”之称。从“小散杂”到集群共进，从默默无闻到中国棉袜生产规模前列，东北袜业园的10年崛起见证了辽源的转型之路。

除了在这些比较宏观的地区层面上渐进式改革发展外，付才辉认为，吉林省有很多领域也需要进一步加大改革力度。比如，在土地、能源、人力以及自然资源等方面，吉林相对沿海地区较为充沛，但实事求是地讲，也存在不少体制机制以及政策问题阻碍了这些禀赋要素的自由流动，抬高了企业使用资源禀赋要素的生产成本——比如由于国家玉米临储政策给下游加工与养殖企业带来的高成本，由于窝电给能源密集型的设施农业以及其他企业带来的高成本，诸如此类的问题就需要加大供给侧结构性改革，创新禀赋要素的市场化供给方式。

当然，许多改革不仅仅东北本地需要进行，而且国家层面也要反思对东北的政策改革。在大的政策取向方面，国家新一轮东北振兴战略需要从过去的强化违背比较优势的赶超战略型振兴政策向遵循比较优势型振兴政策改革。在一些具体政策方面，《吉林报告》也提到，吉林省农产品加工业(食品行业)与养殖业过去十年受到国家粮食临储尤其是玉米临储政策的负面影响巨大，而玉米临储的产业政策对东北而言是违背比较优势的产业政策。

临时收储政策始自2007年，其初衷是因为中国加入WTO之后国际粮食对中国尤其是产量大省东北的冲击很大，为鼓励主产区玉米种植，保证国家粮食安全，增加农民收入。

近十年过去，其目标确实也达到了：中国粮食“十二连增”，玉米的贡献值最大，是面积增加最多、产量增加最快的作物。过去12年，玉米的面积增加2.1亿亩，产量增加2175亿斤，占整个粮食产量增长量的57%。中国从2014年开始超过美国，成为全球玉米种植面积最多的国家。2015年，中国玉米种植面积为 3712万公顷。15/16年度玉米产量刷新历史新高，达2.246亿吨。与此同时玉米种植户确实增收不少。

然而，尽管实现了其战略目标，但是这种违背比较优势的产业政策又产生的大量扭曲。中国成为全球主要产销国中库存消费比最大的国家，即去库存压力最大。而且除了过度扩种带来的生态环境破坏与玉米陈化浪费之外，还抬高了下游企业成本不利于下游产业发展，还抑制了玉米向水稻以及经济作物的农业转型升级。不过，从2016年开始，玉米收储制度改革采取“市场化定价+补贴”的新办法，积极稳妥推进。

付才辉认为，玉米收储制度改革这一政策案例很好地例证了新结构经济学所分析的那一类违背比较优势的产业政策：国家往往出于国家安全(粮食安全)以及好心初衷(增加农民收入)而发生违背比较优势的产业政策，然后支撑不下去了(补贴太多扭曲太深)就会进行改革，而改革的次优方式就是渐进式改革。

东北需要提升轻工业短板

针对外界言论认为吉林目前由于存在体制机制问题，而不太适合发展轻纺业，进而不适于民营企业的发展，付才辉认为，这是本末倒置。轻纺业尤其是需要民营企业来大发展的，吉林的民企数量确实并不多，这是事实，但这恰恰需要大力发展轻工业来培育壮大产业集群中的企业数量，尤其是民营企业的数量，来改变国企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人转”的局面。

他认为，对于大农业产业集群、大健康产业集群、现代轻纺产业集群、现代装备产业集群以及以新能源、新材料与新一代信息技术为核心的融合型产业集群来讲，都不是基础设施类的天然垄断行业，对于吉林省的体量而言其产业集群中的企业数目应该不在少数。然而，事实则是吉林省各大产业集群中企业数目较少，产业集群的企业密度不浓。而且农业和制造业产业集群企业数目的缺失，也直接导致了物流、信息、金融等生产性服务业的需求不足，进而其产业集群企业数目的缺失。

付才辉坚持认为，符合潜在比较优势的轻工业目前是吉林省民营企业最容易进入的行业，资金与技术的进入门槛较低，而且市场风险也是相对较低的。在走访辽源袜业园时，很多应届毕业的大学生在少量的资金支持下就可以创业，效果非常好。吉林省通过大力补轻工业的短板对民营企业的发展是非常有利的，而且空间非常大。

他认为，在这些轻纺产业体系得到提升之后，不但就业可以很好解决、人才不会大量外流，而且也可以迅速增大民营企业数量。只有在民营企业非常发达的地方，才能激活民间商业氛围，在一个少数大型国企主导的地方别指望商业氛围和营商环境有多好。由于历史上的赶超战略以及过去东北振兴战略的侧重问题所导致的轻工业集群和相应商业网络的缺失是今后解决东北经济发展问题的关键。东北的轻纺产业集群以及农业加工产业和与之配套的轻工业所构成的基层社会和最基础层次的工商业是一切发展的基础。

事实上，吉林省近年来在东北三省中之所以经济形势相对表现是最好的，主要就是得益于包括食品加工、医药健康、电子信息以及纺织服装等轻工业的快速发展。吉林省的轻工业占工业的比重由2003年的最低点19.88%持续上升到2015年的32.32%，提升了近13个百分点。而吉林省的农产品加工业的产值也在最近超过一汽的产值。据《吉林省率先实现农业现代化总体规划(2016—2025年)》以一般发达地区农产品加工业与农业比3.5为目标，计划在2025年达到该水平。

付才辉称，这个目标一点也不算高。如果能够实现这一目标值，即便吉林省农业以目前的3.8%增速增长，那么其(农产品加工业)食品行业未来十年都将以25%的增速爆炸性增长;如果农业的增速再提高两个百分点，那么到2025年农产品加工食品行业的增加值将接近1万亿，很有可能超过目前最大的汽车行业，但这不能说汽车工业对吉林省不重要，吉林省的汽车行业还要继续加大力度进行向新能源等方面转型升级，只是说明产业结构开始逐步步入良性结构，唯有如此才能继续加速良性发展。

政府要因势利导产业政策

在《吉林报告》提到的五大产业集群中，最受争议的轻工业是竞争性行业，外界有声音称，它的发展“到底是由学者或政府的产业政策来决定，或是由市场来决定?也就是，到底是少数人(学者、政府机构及其官员)聪明，还是市场和大众聪明?”

付才辉认为，团队主张的产业政策是政府因势利导，而不是政府主导。在吉林已经有一些民营企业进入到纺织、成衣、消费电子等轻工产业，但是，轻工业要成为吉林在国内国际市场的竞争优势，则必须根据产业的需要解决基础设施、电力供应、技术培训、融资和上下游供应链的瓶颈以形成产业集群，这里牵涉到许多需要政府协调企业或是政府直接提供才能解决的问题。比如，资源枯竭的吉林辽源正是因为政府扮演的上述角色，在2005年设立了工业园而迅速地发展了一个年产值达百亿，雇佣人数超过4万人的袜业产业集群。

他提到，并不是说企业家发现了有发展轻工业的机会，政府只要把市场改革进行到位，然后扮演一个守夜人的“有限政府”的角色，有竞争力的产业集群就能自发的发展起来。

所谓的“投资不过山海关”涉及营商环境的言论，他回应称，发展符合潜在比较优势的产业使得投资回报率高才是吸引外来投资的根本，营商环境只是一个外在的影响因素而已。营商环境是内生于发展战略的。按照比较优势发展，前提是有效的市场，有为政府的作用则在于克服软硬基础设施完善的协调和先行者外部性的补偿，这样营商环境必然会好。反之，如果是赶超，企业没有自生能力，其生存靠政府扭曲要素价格或给予市场垄断来保护补贴，营商环境就会差。

当然，在存在过去的赶超战略遗留下来的许多缺乏自生能力需要保护补贴才能生存的企业时，为了维持社会稳定或是国防安全而采用渐进改革时，政府也可以用工业园、经济特区等在总体营商环境不好的情况下创造局部良好的有利发展的环境，到了资本积累、要素禀赋结构提升，原来违反比较优势的产业变成符合比较优势，企业有了自生能力时再深化改革，取消各种扭曲。其实这种务实渐进的改革方式是我国在总体营商环境不佳的状况经济取得稳定和快速发展的主要原因。

他再次强调，对破解东北困局这么大的问题，见仁见智是必然的，但是要摒弃一些歪曲事实、哗众取宠、博人眼球的评论。要支持理性讨论，更要从内部逻辑是否自洽以及各种推论是否和经验事实一致来评论，而非因为和其它理论观点不同就认为是错误。