【深度好文】特朗普税改的内涵、影响及应对

2017 年 12 月 5 日 互联网金融 王有鑫

自20世纪80年代起，美国开始出现产业空心化问题，不足以给经济增长带来持续而长久的支撑。特朗普希望通过大幅降低企业和个人所得税税率，吸引产业资本回流，重振美国经济雄风。从之前里根、小布什和奥巴马政府减税周期看，减税在短期内均起到提振经济的作用，但长期效果不及预期，“中性减税”的情况在前两次税收改革中也没有出现。特朗普税改可能会对美国经济增长、就业和跨境资本流入带来一定刺激作用，但也会加剧贫富分化、引发全球竞争性减税、增加美国财政负担。因此，特朗普税改的影响主要集中在短期，长期或将面临财政赤字和政府债务上升的困扰，经济增长可能短升长降。相应地，特朗普税改对中国跨境资本流动、人民币汇率和企业国际竞争力的冲击也集中在短期，长期影响将逐渐收敛。中国可通过进一步完善税制体制由间接税为主向直接税为主转型、整合企业所得税优惠条款降低名义税率、规范税外收费等手段，降低企业综合税负，提振企业国际竞争力。

特朗普就任美国总统已将近一年，然而，他在竞选和上台初承诺的经济刺激举措，或者没有出台，或者在制定过程中遭遇挫折。比如，废除奥巴马医保法案、推出大规模基础设施建设等政策就屡屡碰壁。因而，特朗普团队开始将重点转移到税收改革上，希望加速税改进程，借此打开突破口。目前，税改法案已在参众两院通过，接下来，共和党将弥合两院歧见，形成最终版本报特朗普总统批准。税改对美国经济、跨境资本流动、政府财政收支和企业竞争力影响巨大，中国应采取措施应对。

特朗普税改的时代背景和主要内容

当前美国经济复苏基本稳固，失业率处于16年来最低水平，通胀指数逐渐朝2%目标迈进，美联储货币政策正常化进程逐渐加速，美元处于强势周期。然而，光鲜的经济指标难掩美国产业空心化危机。自20世纪80年代起，由于金融业高速发展和制造业外迁，美国制造业开始发生趋势性萎缩，制造业产值占GDP比重不断下滑，就业人口不断流失。产业空心化导致虚拟经济和实体经济发展逐渐失衡，社会结构走向两极化，贫富差距扩大，不利于美国教育投入和综合创新能力的提升，也不足以给经济增长带来持续而长久的支撑。

图1：美国制造业就业人数（千人）

资料来源：Bloomberg, 中国银行国际金融研究所

在此背景下，特朗普总统走马上任，大刀阔斧推出减税方案，希望重振美国制造业雄风。特朗普政府最早于2017年4月26日公布了1986年以来最大规模的减税方案，由于没有考虑减税后的财政缺口弥补问题，国会迟迟没有通过。经过沟通和妥协，9月27日推出折衷后的税改细则，与4月相比，减税力度不及预期，很多细节没有公布。10月19日，参议院投票通过2018财年预算方案，允许税改在未来10年新增1.5万亿美元赤字。议案通过后，共和党可以在国会投票中以51票的简单多数通过税改。11月2日，众议院共和党公布了详细的税改方案并表决通过（表1）。12月2日，共和党税改法案获参议院通过。尽管两院税改法案存在一定分歧，但参议院共和党领袖表态将尽全力弥合二者分歧，最终版本将向众议院版本靠拢。目前看，年内或明年初通过的概率较高。11月众议院颁布的税改框架与4月计划和现行规定相比，有以下变化：

表1：现行税法与新税法主要内容对比

税收条目		现行税法规定	4月税改计划	11月税改计划
企业税	企业所得税	35%	15%	20%
	最高小企业税率	39.6%	15%	25%
	企业费用扣减	2017年奖励式折旧抵扣成本的50%，2018年抵扣40%，2019年抵扣30%	无	无
	企业净利息扣除	无限制	无	无
	海外利润汇回税	属人制，在境内外取得的收入均要缴纳所得税，如转回，税率35%	属地制，海外已缴税转回无需再缴，未缴税利润汇回一次性征收10%	美国企业海外利润，征税10%，企业获利回流美国的现金及等价物部分将被一次性征税12%，非流动性投资一次性征税5%
个税	个人所得税	七档：10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%	三档：10%、25%、35%	四档：12%、25%、35%、39.6%
	按揭贷款抵扣	贷款100万美元以下的可享受税收减免	保留	贷款超过50万美元不再享有利息抵扣
	遗产税	财产超过549万美元的个人和1100万美元的夫妻将被征收40%的遗产税	取消	2024年彻底废除
	州/地方税收抵扣	无限制	取消	取消
	标准扣除额（夫妻）	1.27万美元	2.4万美元	2.4万美元

资料来源：特朗普公开讲话，中国银行国际金融研究所

一是企业所得税和小企业税下调不及预期。企业所得税率由35%降至20%，独资、合伙及股份制的小企业和家族企业税率从39.6%降至25%，而之前计划均是降至15%，改革不及预期。

二是降低企业海外利润汇回税，增加对外国企业利润汇出的限制。目前美国跨国企业如果将海外利润汇回国内，应纳税率高达35%，4月税改计划希望对美国企业海外留存收益仅征收10%的一次性遣返税，11月税改计划对海外利润汇回设置多重税档，其中，企业获利回流美国的现金及等价物部分将被一次性征税12%，非流动性投资一次性征税5%，但参议院版本将税率提高到现金14%，非现金资产7%。11月议案还增设了外国企业在美国的运营限制。如果用美国分支的钱来支付海外事项，将最高征收20%的税率，此举为了防止外国企业将利润从美国转移走。如果外国企业同意在美国税收系统内有更多经营行为，税率也可以下调。

三是简化个税税级，但对低收入者的减税力度不及预期。与4月公布的税改计划略有差异，个税税级由之前预计的三档改为四档，最低税率不是4月公布的10%，而是12%，对低收入者的减税幅度低于预期。为了保护低收入和中等阶层利益，将采取其他措施对冲，包括扩大儿童保育税收优惠力度，将现有的每个孩子1000美元提升至1600美元；报税家庭中的非孩童被监护人，例如成年纳税人本人和家中的大学生，每人还可以享受300美元的额外联邦税收扣除等。此外，为确保财政收入不会大幅下降，将取消大部分扣减项（这些措施过去主要使富人获益），保留对高收入者的最高税率，这些措施有利于缓解收入不平等。

历史上减税效果存疑

事实上，减税作为提振经济、扩大就业的手段在美国历史上曾多次使用（表2）。

表2：美国历史上三次减税比较

资料来源：中国银行国际金融研究所

从里根政府、小布什政府和奥巴马政府减税周期看，减税在短期内均起到了提振经济的作用，其中里根政府刺激经济的效果最为成功也最为显著；小布什和奥巴马政府虽然减税规模巨大，但对经济的提振效果不及预期。在不同减税时期，由于经济基本面不同，具体政策不同，达到的效果也有差异，如里根时期采用减税增支配合紧缩的货币政策，有效刺激需求同时抑制了通胀，引导投资流入实体经济部门；小布什时期长期宽松的货币政策使得资本更多流入了金融市场而非实体经济，成为2008年全球金融危机的重要推手。

此外，减税的负面作用也不容忽视，“中性减税”的情况在前两次税收改革中没有出现，每次减税都伴随财政赤字的巨幅增长。里根政府执政期间联邦政府财政赤字占GDP比重年均值达4%，远超前任2.4%的赤字率；2001年小布什《经济增长与减税协调法案》公布当年，美国联邦政府财政还为盈余，占GDP比重1.2%，但2002年随着财政收入大幅减少，财政收支迅速由盈余转为赤字，赤字率高达1.5%，并开启连续十五年的财政赤字之旅。

图2：美国联邦政府财政收支变动情况

资料来源：WIND，中国银行国际金融研究所

特朗普税改对美国经济的正面效应

特朗普政府目前正在积极推行“减税增支+货币紧缩”的政策，与里根时期类似，具有明显的供给学派及拉弗曲线倾向，可能会对美国经济发展和跨境资本流入带来一定刺激作用。

第一，税改有望扩大美国就业，刺激投资和经济增长。据美国国家税收基金会（Tax Foundation）预测，特朗普税改会创造530万左右的就业岗位。但需要引起关注的是，资本流入的行业分布将对美国就业产生重要影响。里根减税时期资本主要流向实体经济，因而导致失业率的快速下降和劳动参与率的显著上升。然而，2001-2003年小布什减税时期，资本主要流向房地产，造成小布什任期内失业率上升，就业市场未能得到充分改善。

图3：里根政府时期税改扩大就业（%）

资料来源：WIND数据库，中国银行国际金融研究所

为了将减税对总产出的影响进一步量化，美国税收政策中心（Tax Policy Center）进行了相关预测（图4）。基于凯恩斯模型，减税会通过刺激总需求促进经济增长，第一年会拉动经济在原有基础上提高1.7%，第二年提高1.1%，正面效应将持续五年，但边际效应递减。基于世代交替模型，减税会通过影响家庭决策进而影响潜在产出的变化，据此估计减税会在前几年拉动经济增长，但自2024年开始会出现负向影响。原因可能在于总需求扩大会提升通胀水平，导致美联储继续提高利率，对私人部门投资产生挤出效应。因此，税改对产出的影响主要集中在短期，长期利好将逐渐消退，并有可能出现负面影响。

图4：税改对美国经济基准情况的影响（%）

资料来源：Tax Policy Center，中国银行国际金融研究所

第二，减税可能会吸引部分美国海外资本回流。为了规避美国国内高昂税率，美国企业在海外囤积了大约2.6万亿美元利润，约占美国GDP的14%。通过对海外利润征收较低税率，部分美国企业海外利润可能将回流，但回流资本将主要以热钱和短期投机资本为主，不会对新兴经济体产业资本产生实质影响。一方面，美国的环境、劳工等成本相比新兴经济体仍偏高，减税可能会更多地吸引欧洲、日本等发达国家和地区的资本回流，新兴经济体由于具有成本优势，产业资金链不会受到明显冲击；另一方面，该条款主要针对美国企业海外利润，该部分存量资本或已在海外进行投资，尚未投资且计划回流的资本占比不会很高。另外，根据以往经验，其他国家可能也会跟进推出减税措施，会削弱特朗普税改对美国海外企业的吸引力。

第三，减税对不同行业的影响各异。企业所得税照20%征收后，美国过去税率较高的行业获益将最大。根据Barclays研究，电信、消费零售、银行、媒体、交通等平均税率高的行业将受益，减税将降低企业费用，提高利润，这些行业也将吸引更多的跨境资本流入。而硬件和软件服务业、仪器设备、生命科学、制药等税率已经低于20%的行业受益将很小，对跨境资本流入不会有额外加成。

特朗普税改对美国经济的负面效应

特朗普11月税改计划公布后，也引起了一些争议。

第一，减税利好富裕阶层，会加剧贫富分化。特朗普税改偏向富人，取消遗产税和“替代性最低限额税”等措施只涉及高收入人群税收减免，低收入人群的最低税率反而上浮2个百分点。美国税收政策中心预测了2027年税改引起的不同阶层收入变化，发现随着家庭收入等级提高，税改对收入提升效应更大，减税力度更高。以高收入和低收入群体为例，2027年税改将使高收入群体收入增加3%，负担税率下降2.2%，而低收入群体两项数字均为0.2%。长期看，税改将使美国阶层分化进一步加剧，会侵蚀经济长期增长的基础。

图5：税改引起的不同阶层税后收入变化（%）

资料来源：TaxPolicy Center，中国银行国际金融研究所

第二，特朗普税改恐引发全球竞争性减税。2001年小布什政府降低个人所得税边际税率，随后法国、意大利、西班牙等国个人所得税率也相应下调。当前，全球需求低迷，大国之间制造业成本竞争日益激烈，其他国家为了避免资本流失，不得不重新对税收政策加以审视，从而形成竞相减税的局面。实际上，有些国家已有所准备，如英国特里莎·梅政府拟降低企业所得税率至17%；法国总统马克龙曾在竞选时承诺降低企业所得税，帮助中小企业发展；中国最近减税讨论相对热烈。可见美国税改计划给其他各国均带来不小压力，如果各国竞相减税，也会在一定程度上削弱特朗普税改的积极作用。

图6：2000-2010各国第二等级个人所得税边际税率(%)

资料来源：OECD，中国银行国际金融研究所

第三，特朗普税改将增加政府财政负担。尽管刺激财政政策会促进经济增长，带动企业经营业绩改善，增加税基，但无法完全抵消税收减少影响。据测算，特朗普税改将使财政赤字在未来10年增加1.5万亿美元左右。因此，特朗普面临的首要问题是如何应对减税后政府开支触及债务上限的问题。一方面，美国国债总额已经接近20万亿美元，占GDP比例从2000年的55%上涨至2016年的108%,继续大规模发行空间有限。另一方面，美联储处于货币政策正常化周期，既增加了联邦政府存量债务的偿还负担，也增加了新增债务融资成本。因此，如果解决不了政府财政赤字增加、债务频繁触及上限的问题，最终的特朗普税改方案可能会大打折扣。

特朗普税改对中国的外溢影响

近几年中国在直接投资领域面临一定挑战，一方面外商对华直接投资增速放缓，另一方面中国对外直接投资大幅增加。如果特朗普税改付诸实施，可能会在一定程度上加剧内资外流、外资撤回等危机，伤害我国制造业国际竞争力。

第一，短期或面临一定资本外流压力。由于美国拥有庞大的消费市场、先进的科技和人才优势，近年逐渐成为中国企业对外直接投资重要目的地。据商务部统计，2014-2016年我国对美直接投资额分别为76亿美元、80.3亿美元和169.8亿美元，同比分别增长96.1%、5.7%和111.5%。截至2016年底，中国企业在美累计投资605.8亿美元。美国咨询公司荣鼎集团统计的中国企业对美投资数据更高，2014-2016年我国企业对美投资总额为725亿美元，比商务部数据多一倍以上；2016年中国所拥有的美国机构也由2015年的1900个上升到2016年的3200个。可见，近几年中国企业对美投资热情高涨。

图７：2000年以来中国对美分行业直接投资累计情况

资料来源：荣鼎咨询公司，中国银行国际金融研究所

美国税收改革付诸实施后，企业成本大幅降低，部分中国企业可能将加速在美投资，短期中国资本外流压力将加剧。根据美国荣鼎集团统计数据，2000年-2017年二季度中国对美直接投资累计金额1348亿美元，流入的前五个行业分别是不动产和饭店、交通和基础设施、信息通信技术、能源以及娱乐业，占比超过70%（图7）。前面已经提到，交通、电信、银行等行业将在减税过程中明显受益，因此，中资企业将进一步增加这些行业的直接投资，强者愈强。尽管美国消费零售、媒体娱乐业也是减税重要利好行业，但考虑到国务院于8月颁发了《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，将房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资列入境外限制类投资，预计这类投资将大幅减少。此消彼长之下，预计中国企业对美投资总额不会急剧飙升，利好更多是在短期，表现在股权和债权等间接投资和热钱流动上，长期直接投资不会出现剧烈变化。

第二，人民币短期贬值压力增加，但通俄门抵消了税改通过对人民币汇率的不利影响。人民币汇率在短期更容易受市场预期和突发事件冲击，因此，在特朗普税改取得突破性进展和正式公布前后，市场会对税改效果寄予较高期望，投机性的跨境资本会先于长期产业资本行动，会对人民币汇率带来短期压力。然而，此次参议院税改通过当天正好曝出美国通俄门最新进展，前国家安全顾问弗林向FBI认罪，对特朗普执政和美元走势带来冲击。因此，税改通过后美元指数并没有明显提升。而且减税后如果美国政府长期面临财政赤字，美元的货币信用会有所下降，美元可能会受到削弱。1986年里根和2001年小布什减税期间，巨额财政赤字造成美元指数大跌（图8）。随着市场逐渐消化减税利好，国内跨境资本流动也会更加理智，同时，政策制定者也不会坐视不理，会出台相应减税降负措施吸引资本留在境内。因此，中长期看，特朗普减税对人民币汇率的冲击将递减直至消退。

图8：里根和小布什减税时期财政赤字导致美元指数下跌

来源：WIND数据库，中国银行国际金融研究所

第三，中国税制将面临指责，改革压力增大。从特朗普竞选期间宣称减税，再到税改每一次出现重大进展，我国媒体上都出现密集报道，反映国内企业和居民对美国税改的关注，换个角度看也说明市场主体希望国内也能跟随减税。去年底，福耀集团董事长曹德旺在一次采访中对中美经济进行了对比，加之其在美国投资10亿美元开办玻璃工厂，对国内产业资本外流的担忧将国内减税讨论引向高潮。背后原因在于我国现行税收制度还存在改进空间，宏观税负和企业税负较美国高，在特朗普减税背景下，可能会伤害我国企业国际竞争力（表４）。因此，特朗普税改引发了国内广泛关注，将对中国下一步税制改革和制度设计产生一定的紧迫感和压力。

表４：中美税收制度对比

	中国	美国
税收管理体制	不彻底的分税制，以税务机关作为主管税收征管工作的主要部门	彻底的分税制，联邦、州、地方三套税收征管机构互相独立
主要税种	间接税为主	直接税为主
主要税负承担者	以向企业征税为主	以向个人征税为主
减税空间	地方政府债务过大	赤字率和债务率已达上限
宏观税负	32.9%（2015年）	31.8%（2015年）
企业税负	68%（2016年）	44%（2016年）
居民税负	1.4%（2016年）	10.2%（2014年）

资料来源：世界银行，中国银行国际金融研究所

中国应对策略

特朗普税改无疑给中国带来了严峻挑战，我国唯有客观正视，积极应对，才能在新一轮全球减税浪潮和产业资本配置中把握主动权。

第一，加快推动税制改革，由间接税为主向直接税为主转变。我国企业税负比美国高，重要原因在于我国以间接税为主，征收对象主要是企业。十八届三中全会明确了我国税制改革基本方向是从以间接税为主向直接税为主转化。近年来，通过大力实施营改增，我国税制结构已有明显改善，间接税数量已从三个下降到两个，在全部税收收入中占比也由过去的65%左右下降到2016年的57%。未来，可通过继续降低间接税比重，逐步搭建直接税框架，为企业减负。对于已开征多年的个人所得税，应以强化征管为重点，推动其向“综合与分项结合”方向转变。对于房产税，应通过扩大试点，挑选成熟经验适时向全国推广。对于遗产税，应加强研究，逐渐积累社会共识，探索建立合适的制度框架。

第二，整合企业所得税优惠条款，降低名义税率。虽然世界银行测算我国企业总税率（68%）远高于美国（44%），但其中所得税部分（10.8%）明显低于美国（28.1%）。看上去矛盾的结果，是因为在对外开放、招商引资过程中，各级政府出台了形形色色的税收优惠政策，所得税优惠是其中重要一项。我国以间接税为主的税收结构，决定了企业可将其缴纳的大部分税收，通过价格、渠道等方式转嫁出去，企业真正承担的税负并没有直观感受那么重。我国应全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策，将此前适用某类行业、地区甚至产业园区的税收抵扣内容，以立法形式固定下来。以此，既可以缩小与其他国家之间的企业所得税税率差异，也可以收敛我国名义税率与实际税率之间缺口，优化税收结构。

第三，整顿和规范税外收费。我国收费体系庞大而复杂。按主体分，有行政事业性收费、中介组织收费、行业协会收费以及“准市场主体”收取的经营性收费。按名称分，包括费、基金、社保、国有资本经营收入等。各类收费种类繁多，缺乏透明度和总体控制，增加了企业实际税负成本。对此，应加大正税清费力度，渐进推进行政零收费。对已经存在的收费项目，要在全面清理的基础上，将确有必要保留的项目归并到相应税收之中，正税清费。除此之外的收费项目，可以考虑借鉴广东、湖北等地经验，推广“行政零收费”。取消行政收费后形成的财政支出缺口，可以通过正常的预算安排予以解决，确保地方政府财源稳固。

第四，加强国际税收协调，避免恶性税收竞争。特朗普税改计划公布后，英法等发达国家已流露跟随减税迹象，全球范围减税大战一触即发。这样做不仅会使国际税收秩序陷入混乱，伤害出口导向型和外资依赖型发展中国家，更会使业已形成的《税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划》等反国际税收恶性竞争成果缩水。我国政府应积极应对，跟随减税不是最优选择，国际税收竞争应该是合作中的竞争，而不应以邻为壑，恶性竞争。一方面应立足本国国情，继续完善税收体制，规范税外收费，降低企业税负。另一方面，应加强与其他国家的国际税收协调，加强国际反避税合作，完善税收立法，加强反避税人才队伍建设，强化国际反避税信息共享。

作者：中国银行国际金融研究所研究员王有鑫

来源：清华金融评论