执行摘要

目的和目标

本文件的目的是总结北约STO HFM探索小组（ET）184所进行的研究，其重点是观察北约国家在改善国防指挥和控制（C2）能力方面的重大挑战。它试图通过采取一种新的方法来实现这一目标，即从整个系统、整体和生命周期的角度来看待观察到的问题。

为探索小组（ET）设定的目标如下：

1）审查潜在的问题空间，并在未来的研究任务组（RTG）中确定哪些专题领域可以在盟军C2能力的背景下进行有益的探索，以使北约国家受益。

2）探索制定军事利益相关者指南的可能性，为C2能力的发展提供更全面的设计方法和管理过程，并作为其中的一部分，考虑是否有可能创建一个 "北约C2能力生命周期管理的最佳实践准则"。

次要目标是：

1）探索国防和研究挑战的性质。

2）确定它们是否适合于未来的研究调查。

3）确定北约国家是否有价值和兴趣通过进一步的研究来解决所确定的挑战。

4）如果3）被证明是积极的，建议如何通过组建一个新的北约RTG来解决这些挑战。

主要结果/结论

研究的结果是确定了五个主要的挑战主题，即:

主题1：评估C2能力的能力有限。为了客观地判断已经启动的变革计划效果，以及达到的C2能力水平，需要有适当的知识和能力来评估复杂的社会技术系统，如C2。然而，这可以说是大多数军队的情况，因此，我们在评估我们的C2能力状况方面仍然很差。这包括对预期变化和实际结果的评估，以及对短期和长期变化影响的评估。

主题2：管理C2能力的能力有限。治理和管理C2尤其具有挑战性，因为它是由许多不同的组成部分组成的，它们以复杂的方式相互作用，提供我们所观察到的整体能力。然而，这种挑战并不能为大多数国防组织似乎缺乏有效的C2管理安排提供借口。部分原因可能是，直到最近，C2还没有被视为或作为一种需要治理的能力，与军事体系的大多数其他部分不同。

主题3：C2发展的挑战。与许多其他领域的发展相比，C2的发展需要人类和技术组件之间相对较高的协调程度。此外，人的结构是复杂的，包括多个决策者之间大量丰富的人际互动，每个人都可能有竞争的利益和/或对正在进行的行动和正在采用的C2实践有不同的看法和信念。综上所述，协调组织和技术发展的要求，及使用模糊术语描述的不明确的目标典型性，必须应对利益相关者的竞争，对行动和C2实践有不同的看法和信念，以及C2使能器也需要为其他目的服务的事实，都对C2能力的发展和管理构成了巨大的挑战。

主题4：对变革的抵制。任何改变和发展C2的意图都必须预期并考虑到对改变的可能阻力。这种阻力部分来自于组织内的个人，他们认为变革会对他们产生负面影响。阻力也是制度化的，即通过传统、培训和教育系统、公认的规范等手段建立在系统中。虽然人员轮换是向组织注入新思想的一种方式，从而促进变革，但变革也高度依赖于推动变革的个人，这就是为什么在角色轮换率高的组织中，变革可能是短暂的。

主题5：缺乏组织学习。对当前C2实践的观察表明，组织的学习并没有实现。在改变C2的发展实践以改善个人学习方面，有很多事情可以做；例如，通过行动学习和反思实践。非正式的知识共享也很重要，通过社会网络和系统，可以在消除组织的一些知识生产和保留的缺陷方面发挥关键作用。然而，这些并不一定会导致整个组织的学习。在C2组织中，缺乏颁布组织学习的能力，这反映在类似的问题和错误反复出现的事实上。

为上述所有的挑战制定解决方案超出了本工作的范围。尽管如此，我们对文献和记录的经验的审查还是产生了一些建议和教训。因此，我们列出了一份减轻影响的解决方案的指示性清单。然而，在开始的时候，为ET设定的范围并不是制定减轻影响的解决方案，而是确定可能存在适当的、相关的和可行的解决方案，可以由随后的RTG进一步开发。

以下是对研究的主要结论的总结。

1）尽管C2概念已经随着安全环境的重大发展而发生了相当大的变化，但C2实践仍然与20多年前的观察非常相似，特别是与其他战争领域的发展相比。尽管我们尽了最大的努力去改变它，但C2似乎仍然顽固地保持着静态。这种说法的证据来自于以前的许多C2转型尝试，其中绝大多数都没有实现其承诺的结果。

2）C2转型举措失败的原因有很多，本报告讨论了其中的一些原因，并提出了相应的初步解决方案。然而，似乎还需要一个更基本的解决方案，特别是国防组织需要采取类似于 "生命周期的观点"，试图理解、决定、塑造和凝聚有助于C2能力的多种因素和组成部分。这种观点的重点不能完全放在开发过程上，因为还需要接受生命周期的反馈方面，在这方面包括组织学习和对当前和新出现的C2能力的适应性管理等主题。

3）这项研究的另一个引人注目的观察是参加研究的各个国家所面临的问题和挑战非常相似。这表明，有一些基本的力量在起作用，超越了国家差异。因此，我们建议，北约和伙伴国家对这些挑战的反应可能有利于帮助指导、刺激和推动国家和联盟的反应。

4）然而，我们对待转型方式的任何改变本身将是一个长期过程，需要国防组织的适应性和长期承诺。同样重要的是，在整个组织内建立一个共同的愿景，并阐明实现该愿景的战略，同时也要获得组织内所有相关部门的支持。如果没有足够程度的长期变革承诺，那么C2能力的任何重大转变都不可能实现。理想情况下，在实践中需要发生的是，根据C2是一种需要有效管理的能力的原则，建立国家和联盟的变革计划。然而，这些计划需要得到很好的建议。

5）由ET-184进行的研究表明，有相当多的文献包含了关于组织变革的有益和基于证据的建议，这将有助于应对许多已确定的挑战。这一初步探索还表明，已确定的材料可以充分结合实际情况，使其与军事C2组织相关。因此，我们建议，未来的C2能力发展计划可以通过创建一个C2能力转型的良好实践指南而得到很大的帮助，该指南汇集、整合了这些材料并对其进行了适当的背景分析。该指南的重点应放在改进变革/转型的实际 "方法 "上，以便未来的C2变革活动能够产生更大和更持久的有益效果。请注意，这并不是说C2应该转变为一种新的固定形式，而是说我们需要转变为一种更可持续的适应性形式，能够更迅速、更有效地应对不断变化的环境。

6）从本质上讲，C2和C2发展的主要挑战是那些与人类个人和组织有关的挑战。因此，在很大程度上，任何未来的北约STO对这个问题的研究最好是在一个以人为因素为中心的小组内进行，即HFM。然而，由于该问题集的某些方面也与 "系统 "有关，未来研究的某些方面也可能与SAS小组有关。

本报告的一个较短版本已经发表在一个同行评审的研讨会上，ICCRTS 2020 [1]。

建议

我们建议在2020年底或2021年初开始一个新的北约C2能力治理RTG。由于RTG的结果只能由我们的国防利益相关者来评估和利用，我们还建议RTG应该努力与一些参与国的相关利益相关者团体建立更紧密的联系，最好是在北约内部。

1.0 引言

本节简要介绍了指挥与控制（C2）能力及其在过去30年中的发展情况。

1.1 北约能力生命周期管理探索小组的背景

在组建探索小组之前，所有三个派遣国的潜在成员在1990年代至2000年代初参与了许多负责发展C2能力的国家和国际项目，并提出了一些看法。人们普遍注意到，这些项目和倡议中有许多已经消失了，几乎没有留下明显的痕迹。人们还注意到，今天的困难与大约20年前的困难非常相似，而且与国防的其他领域相比，C2实践在同一时期基本没有变化。

因此，根据这些观察，人们认为值得探讨以下广泛的问题。

a) 出现这些问题的主要原因是什么？

b) 是否有任何现有的科学和相应的文献可以帮助解释它们？

c) 是否有任何迹象表明存在可以利用的潜在缓解方案？

d) 进一步的研究是否有必要并可能是有益的，如果是的话，它应该关注什么？

请注意，关于上面的c)项，最初的意图并不是要开发缓解的解决方案，只是确定可能存在适当的、相关的和可行的解决方案，可以由随后的RTG进一步开发。

1.2 什么是C2能力？

在最广泛的意义上，能力是做某事的力量或能力[2]。Lindbom, Tehler, Eriksson和Aven[3]根据在与危机管理有关的出版物中发现的15个能力定义确定了趋势，其中能力可以被看作是。

1）等同于资源，或至少受到资源的强烈影响。

2）等同于能力（例如，准备能力，或进行培训的能力）；或

3）能力是影响结果或目标的一个因素。

很难找到一个包含在明显相关的北约文件中的北约定义。例如，以下定义载于北约标准化办公室的一份出版物中。"通过使用一套综合的、分为理论、组织、训练、物资、领导力发展、人员、设施和互操作性的方面来创造效果的能力"，缩写为DOTMLPFI[4]。因此，这种能力定义主要符合Lindbom等人[3]提出的第三类能力定义，即资源和这些资源的能力使某种能力得以实现。

在这种情况下，C2被定义为 "一套组织和技术属性和流程，企业通过这些属性和流程调集和运用人力、物力和信息资源来解决问题和完成任务"[5]。

因此，在本报告中，C2能力被定义为 "调动和使用人力、物力和信息资源来解决问题和完成任务的能力。C2能力是通过一系列的组织和技术属性及过程来完成的。"

1.3 过去30年中C2的发展

最近国家军事理论和概念的变化是为了修订或调整C2方法以更好地适应不断变化的国防环境。近年来，C2的一个决定性时刻是90年代所谓的 "军事事务革命"，它预示着新信息技术对C2的许多有益影响。这引发了北约和其他国家对新的C2实践的一系列发展和投资，包括诸如网络能力（NEC，英国）、基于网络的防御（NBF，瑞典）、联合能力指挥（JCC，加拿大）、以网络为中心的战争（NCW，美国）和北约网络能力（NNEC，北约）。这些努力设想了一个完全连接的战斗空间，不同部门的操作人员能够以无缝的方式进行互动，以实现主导战场意识的概念，并有能力利用所获得的假定的信息优势来迅速完成任务部队和武器系统。

本报告的作者在20世纪90年代至21世纪初参与了这些发展C2能力的国家和国际计划和努力。这是我们作为国防研究人员的角色，对我们中的一些人来说，也偶尔在军队中担任参谋职务。从这些早期的日子到今天，我们观察到许多这些大胆的计划和倡议，以及它们的一系列优雅的术语和缩写，已经消失得无影无踪。要找到这些项目早期阶段的参考资料相对容易，但要找到后期阶段的出版物则难得多。因此，很难评估这些项目是否达到了最初的期望。一个例子是2000年左右启动的先进概念技术演示（ACTD）"21世纪的总司令--CINC 21"[6]。CINC 21由一个框架、一套软件应用程序和硬件应用程序组成，旨在通过利用先进的可视化技术和决策支持系统、协作能力以及知识和企业管理来改善部队的指挥和控制。最初的CINC 21是美国的倡议，后来扩展为四国倡议的联盟CINC 21（C-CINC 21），其中包括美国、澳大利亚、加拿大和英国[7]。在谷歌学术界搜索CINC 21（Commander-in-Chief 21，C-INC等），发现2001-2006年间的点击率非常有限[6]，[7]，[8]。可以找到的文献描述了CINC/C-CINC 21的倡议和愿景，以及在整合异构技术和实现信息共享方面的技术示范成功。然而，却找不到任何关于后续项目的信息，也找不到任何关于技术示范中获得的成果的实施情况。

作者还指出，观察到C2的操作困难与支持性研究中的困难存在相似之处。这两组困难似乎都与二十年前的困难惊人地相似；尽管它们可能用不同的词来描述；例如，二十年前，以网络为中心的方法占主导地位。我们很容易声称，我们已经从以前的错误中吸取了教训，远离了无法实现的愿景，现在专注于开发真正可行的概念。然而，看看昨天的愿景和提法，我们发现今天写的未来概念中包含了非常相似的内容。例如，二十多年前（2001年）撰写的美军作战目标之一指出，"利用信息技术和创新概念，开发一个可互操作的联合C4ISR架构和能力，包括一个可定制的联合作战图景"[9]。七年前，信息优势是一个热门话题[10]，最近又出现了一个非常类似的概念--信息优势[11]。我们经常体验到似曾相识的感觉!

结合21世纪初提到的国家倡议对以上几点进行反思，我们判断其中包含的许多C2发展项目并没有完全实现其开始时提出的愿景。尽管已经实施了一些变化，但许多事情仍然相对固定，结果也许不那么 "革命性"。与其他战争领域的发展相比，比如武器技术，C2的实践，包括目前的培训和教育、组织形式和启用技术的使用，与20年前相比基本没有变化[12]（第14-15页）。附件A提供了一些来自加拿大、瑞典和英国的C2能力发展问题的例子。

在应对C2转型的挑战方面，并不缺乏努力，例如，陆军指挥与控制评估系统 - ACCES[13]和美国海军总部效能分析工具HEAT[14]。此外，不同的最佳实践守则，如GUIDEx[15]、北约C2评估最佳实践守则[16]、实验[16]、实验运动[17]和审查规定了由合格的科学家团队及其工作人员进行评估的基本原则。现有的方法和准则提供了充分的指导和信息来源，但同时它们往往要求或假定有高水平的科学控制，而这在军事实践中是难以获得的。不过，在作战需要和感知到的有效性问题的驱动下，作战实践不断对新技术、支持系统、新的工作方式、新的组织结构等进行探索和试验，以适应当前或变化的条件。轻率地这样做可能会导致错过机会，或者只是错误的结论和事后的代价[18]。

1.4 各国对未来C2发展的看法

在很大程度上，我们目前的C2方法仍然是围绕工业式战争的概念和需求设计的。虽然这些内置的功能可能仍然需要，但近期、当前和未来情况的多样性和复杂性可以说需要对C2的设计、操作和启用方式进行重大改变。然而，这种变化的需求并不是突然出现的；它至少在过去几十年里一直伴随着我们。

尽管上面讨论了转型的困难，C2仍然是北约继续发展和维持的重要能力。新兴技术已经以一种挑战传统军事方法的方式改变了我们的世界，因此需要对C2采取更加创新的方法。鉴于它是我们应对新出现的冲突和危机的主要手段，C2必须能够对快速变化的环境作出有效反应，而未来的盟军行动将在这种环境中进行。由于新出现的对手已经以比任何传统国家更容易、更灵活和更有想象力的方式使用强大、廉价和免费的技术，未来的C2系统必须是灵活的，有可能是部分自主的，并且能够适应它们所处的环境[19], [20]。

加拿大、瑞典和英国制定的国防政策的例子说明了C2转型的必要性。加拿大最新的国防政策声明[21]预测了一个日益复杂的安全环境，并提出了一个灵活和适应性的C2方法。加拿大已承诺向加拿大武装部队（CAF）提供更多资源，以投资于具有综合信息和通信技术的新C2系统。在瑞典，其目的是在未来的一段时间内加强国防能力。除了重组和加强武装部队的组织，它还包括重新建立最初在冷战期间建立的全面防御概念，但在最近的几十年里，这一概念基本上已经退役。全面防卫的概念包括军事和民事防卫，以全社会的方式处理安全问题。对于C2来说，这需要在不同的军事和民事部门之间制定共同的合作和联合规划概念。英国还确定，需要一种更加灵活的C2方法来应对未来更加多样、新颖、复杂和模糊的威胁[22]。鉴于这种需要，关于指挥与控制的未来的JCN 2/17号文件主张改变文化，在军队和政府内部创造更大的灵活性和C2的一致性。这就要求在适当的新技术的帮助下，采用新的思维方式和组织C2。总之，所有这三个国家，以及许多其他国家都同意，继续发展C2是应对不断变化的外部环境的迫切需要。

加拿大。加拿大最新的国防政策声明 "强大、安全、参与"[21]，是基于对未来日益复杂的安全环境的预期，包括不对称的威胁、失败和失效的国家，以及非传统的对手。作为回应，该政策设定了一个目标，即加拿大军队将采用一种现代的C2方法，这种方法是灵活的和适应性的。新的国防政策重申了加拿大空军发展C2系统的目标，以实现联合运作以及整合情报和信息收集能力。加拿大已承诺向中央空军提供更多资源，以投资于具有综合信息技术和通信的新C2系统。

瑞典。在不久的将来，瑞典国防委员会指出，应该对指挥和控制进行全面审查，在技术、方法、人员配备、教育、组织和资金方面设定现实的优先事项[23]。此外，瑞典需要在信息和网络安全领域采取适当的预防措施，并发展在计算机和网络操作的整个范围内对网络环境中的合格对手采取防御和进攻的能力。在国防方面，重新确立了全面防御的概念，并制定了不同军事和民事部门之间的协作和联合规划的共同概念。瑞典武装部队（SwAF）的中央和区域C2功能在2025年的理想最终状态是，武装部队应在方法和组织上努力做到简单、清晰和灵活，使任务指挥和基于责任的文化成为可能[24]。有几项举措旨在加强与其他国家和联盟合作的能力，这也解释了为什么现在要与芬兰进行联合行动规划。将寻求与挪威、丹麦、英国、美国和北约加强协调。最近发布了一个新的联合行动理论，该理论与北约保持一致，将网络与海陆空一起作为一个领域，并强调了多领域的观点[25]。

为了支持SwAF的长期规划，已经开发了一个未来的C2概念[26], [27]。这个概念的特点是敏捷性和弹性，包括方法和人员能力以及组织和任务问题。它包括从短期和长期的角度学习和适应新情况的能力。未来的C2概念指出，C2需求将因情况而异，没有一种C2解决方案能适用于所有情况。在所有参与方之间分享信息和协调计划的能力是必不可少的。这个概念假定瑞士空军有能力利用技术上的创新。最后，后备解决方案需要到位，并进行实践，以便在竞争日益激烈的信息环境中保持C2能力。

英国。英国关于2035年未来作战环境的出版物指出，未来的威胁将更加多样、新颖、复杂和含糊。为了应对这种情况，它建议可能需要一种更加灵活和激进的方法，以适当地使未来的指挥官有能力。基于这一背景，DCDC关于未来部队概念的第1/17号联合概念说明（JCN）提出了如何可能实现这种更加敏捷的指挥和控制，以便在面对日益复杂的行动时发展和保持优势。作为对这一问题的回答的一部分，关于指挥与控制的未来的JCN 2/17号文件主张改变军事文化，以便在军队内部和政府之间创造更大的灵活性和C2的一致性。它还建议，这将需要采用新的思维方式和组织C2，并辅以适当的新技术。最后，它指出了一个主要的发展挑战，即为了有效地解决C2问题，它需要被视为一种能力本身，这意味着在所有适当的发展领域改善管理，并更好地理解国防部可能承担的C2风险。

1.5 报告的目的和范围

鉴于上述背景，本报告的目的是详细探讨管理、发展和改造C2能力的挑战的性质。它还旨在找出与国防其他领域相比，在改变C2实践方面缺乏进展的一些原因。首先，我们概述了通过文献调查发现的与C2能力发展相关的挑战。随后，我们确定了一些暂定的解决方案，然后进行了讨论，我们认为各国需要采用 "生命周期的观点 "来成功地修改所有有助于C2能力的因素。在附件A中，介绍了一些没有达到预期的C2项目的例子。

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